Корпоративное управление и инновационное развитие
экономики Севера
|
|
ИЗУЧЕНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВОСПРОИЗВОДСТВОМ ЛЕСОВ: США, КАНАДА, ФИНЛЯНДИЯ Хозяинов А.С. , Большаков Н.М. Статья посвящена изучению опыта зарубежных стран в организации государственного управления воспроизводством лесов. В качестве объектов изучения выбраны страны с различными подходами к ведению лесного хозяйства: на основе частного лесовладения – Финляндия, на основе государственной собственности на лесные ресурсы – Канада и со смешанным подходом – США. Article is devoted to research experience of foreign countries in the organization of government reforestation. As objects of study selected countries with different approaches to forest management: based on private forest ownership - Finland, on the basis of state ownership of forest resources - Canada, and a mixed approach - the United States. Ключевые слова: государственное управление воспроизводством лесов, воспроизводство лесов в Канаде, воспроизводство лесов в США, воспроизводство лесов в Финляндии, организация лесного хозяйства. Key words: public administration of forest reproduction, forest reproduction in Canada, forest reproduction in the United States, forest reproduction in Finland, organization of Forestry. Значительное место в построении научных теорий и гипотез отводится изучению зарубежного опыта в исследовании аналогичных вопросов (явлений, процессов). Научная мысль, как известно, интернациональна [1], и поэтому очень важно в процессе создания либо описания знания изучить накопленный мировой опыт с целью приобретения и использования положительного потенциала и учета существующих проблем и «узких мест». Сказанное актуально и в теории организации государственного управления. Воспроизводство лесов как объект государственного управления является составной частью более сложной системы, а именно системы организации лесного хозяйства. В мировой практике можно выделить три экономические системы ведения лесного хозяйства: централизованно планируемая, рыночная система организации лесного хозяйства с частным лесовладением и регулируемые рыночные отношения с различными формами собственности на леса [2]. Централизованно планируемая система с бюджетным финансированием лесохозяйственной деятельности используется только в некоторых странах социалистической ориентации, таких как Куба и Монголия. Рыночная система организации лесного хозяйства с частным лесовладением осуществляется на основе следующих базовых принципов: владение, пользование и воспроизводство леса осуществляют частные лесовладельцы; в руках государства сосредоточены регулятивные и контролирующие функции, которые реализуются посредством различных административных методов и фискальной политики; лесохозяйственная деятельность финансируется в основном за счет средств лесовладельцев под контролем государственных органов. Данная система нашла широкое распространение в ряде стран Европы, например Финляндии, в Латинской Америке – это Бразилия, Чили, Колумбия, Мексика, Аргентина, Перу, Боливия, в Центральной Америке – это США, а в Восточной Азии – это Китай [3]. В странах, пользующихся регулируемыми рыночными отношениями с различными формами собственности на леса, как уже отмечалось ранее, осуществляется государственное регулирование лесного хозяйства в условиях рыночной экономики при балансе интересов государства и фирм (предприятий), использующих лесные ресурсы при различных формах собственности. Такая система как наиболее универсальная была и продолжает оставаться основной формой лесопользования и хозяйственного управления лесами в ряде развитых стран умеренного пояса, а также во многих развивающихся странах, особенно в странах с большими площадями тропических лесов [4]. Представители данной системы встречаются практически на каждом континенте: в северной Америке - это Канада [8]; в Европе – Германия, Польша, Норвегия, Австрия; в Западной и Центральной Африке – это практически все многолесные страны: Камерун, Центрально-Африканская Республика, Кот-д'Ивуар, Демократическая Республика Конго, Габон, Гана и Либерия [9]; в Юго-Восточной Азии аренда является преобладающей формой лесопользования в Камбодже, Индонезии, Малайзии и Папуа - Новой Гвинее [9]; а в Латинской Америке - это Боливия, Гайана, Никарагуа и Суринам [10]. Организация управления воспроизводством лесных ресурсов в конкретной стране в большей степени будет обуславливаться выбранным путем (системой) построения отношений между государством и лесопользователями. Однако, как показывает практика, государство может достичь значительных успехов в ведении лесного хозяйства при любой выбранной системе. По совокупности результатов в качестве объектов изучения мы отобрали три страны: США, Канаду и Финляндию. В настоящее время в России набирает силу процесс сдачи лесов в долгосрочную аренду. Между тем арендные отношения были сформированы в Канаде уже во второй половине XX столетия и послужили примером для использования аренды в условиях реформы лесного хозяйства России [6]. Канада - одна из крупнейших лесных держав, ей принадлежит 10 % покрытой лесом площади планеты. Лесные ресурсы входят в число основных богатств страны, а их площадь составляет 45 % территории. Общие запасы древесины в лесах Канады оцениваются почти в 20 млрд. м3, из них 82 % лесов относится к бореальным (таежные северные). Основные лесообразующие породы - это ель, пихта, осина, береза и сосна. В южных районах и на побережье страны к ним присоединяются бук, хвойное дерево тсуга и клен (клен – это национальный символ государства). Соседство с США, крупнейшим потребителем продукции лесной промышленности, и богатейшая ресурсная база объясняют высокое развитие лесной индустрии в Канаде. Ее лесной сектор - один из наиболее передовых в мире по технологическому оснащению, организации управления и строгим экологическим нормам лесозаготовительных работ [7]. Лесные земли в Канаде преимущественно (93 %) принадлежат государству (77 % - собственность провинций, 16 % - федерального правительства). При этом распределение функций между федеральным центром страны и провинциями в области ведения лесного хозяйства осуществлено следующим образом: - в компетенции федеральных органов власти находится организация научно-исследовательской работы, принятие мер, обеспечивающих охрану окружающей среды и защиту прав коренных народов страны, вопросы внешней торговли и контроля за соблюдением международных соглашений в сфере ведения лесного хозяйства и торговли лесопродукцией; - все прочие вопросы, затрагивающие регулирование лесного хозяйства, в том числе и воспроизводства лесов, являются прерогативой правительства провинций [11]. В связи с данной особенностью законодательства Канады для дальнейшего изучения организации государственного управления воспроизводством леса в этой стране за основу возьмем одну из крупнейших ее провинций – Британскую Колумбию. В соответствии с вышесказанным следует отметить, что в организации государственного управления воспроизводством лесов большую значимость имеют экономические и организационно-административные методы управления. Как и в любой другой стране мира, в Канаде основа организационно-административных методов государственного управления заложена в его законодательстве. Лесное законодательство Канады, регулирующее организацию лесопользования и лесовосстановления, включает в себя следующие нормативно-правовые акты: Конституцию Канады (Constitution of Canada) [12], Лесной закон (Forestry Act) [13], Земельный закон (Land Act) [14], Закон о восстановлении лесов (Forest Renewal Act) [15], Закон об управлении древостоем (Forest Stand Management Fund Act) [16], Закон о лесных заповедниках (Forest Land Reserve Act) [17], Закон Министерства лесов (Ministry of Forestsand Range Act) [18], Руководство по деятельности в лесу и на пастбищах и другие руководства и наставления. Закон Министерства лесов наделяет Лесную службу полномочиями по управлению лесами и пастбищами провинции, включая управление лесопользованием. Он предоставляет этому ведомству широкие полномочия по стимулированию повышения продуктивности ресурсов, ответственному управлению ресурсами для достижения социальных результатов в краткосрочном и долгосрочном периодах, планированию, сочетающему ведение лесного хозяйства и использование ресурсов, созданию конкурентноспособной лесной промышленности, защите финансовых интересов государства [18]. Лесной закон обеспечивает полномочия по распределению и управлению лесными ресурсами, прежде всего древесиной. По закону руководитель Лесной службы устанавливает ежегодную расчетную лесосеку на каждые 5 лет. Нормативным актом выделено 11 форм договора лесопользования, предоставляющего право на заготовку древесины (лесная лицензия, лицензия на лесохозяйственное производство, лицензия на покупку леса на корню, лицензия на использование участка леса и т. д.). В законе предусмотрена возможность приостанавливать или отменять договоры лесопользования за несоответствующее исполнение; выставлять требования по маркировке и взвешиванию древесины, составлению калькуляции и сбору платежей за пользование древесиной, выдавать разрешения на использование дорог. Согласно Лесному закону вся древесина, заготовленная в государственных и частных лесах, должна найти применение в провинции (за небольшим исключением) [13]. Закон о восстановлении лесов ставит своей целью восстановление лесного хозяйства Канады повышения производственного потенциала и экологической ценности лесных земель, а так же создание дополнительных рабочих мест [15]. Вся совокупность вышеназванных нормативно-правовых актов находит свое практическое применение при заключении разного рода гражданских договоров между государством и лесопользователем при передаче участков лесного фонда в аренду. Основными формами арендных отношений в Канаде являются: - соглашение на заготовку древесины; - лесная лицензия; - лицензия на лесохозяйственное производство; - лицензия на покупку леса на корню. Первая форма дает право на заготовку древесины на определенной площади. Вторая форма подтверждает эксклюзивное право заготавливать древесину на определенных площадях государственных земель. Держатель лесной лицензии, представленной в территориальных границах лицензии на лесохозяйственное производство, не обременен обязательствами по ведению лесного хозяйства. В случае когда лесная лицензия не совмещена территориально с лицензией на лесохозяйственное производство и заготовка происходит на территории, поставляющей древесину (леса Британской Колумбии поделены на 33 участка, ведущих лесозаготовку), лесопользователь несет ответственность за оперативное планирование, строительство дорог, лесовосстановление и защиту леса. В основе экономических методов управления воспроизводством лесов лежат лесные платежи и подати. В большинстве провинций в состав лесных платежей, подлежащих выплате в рамках лесных концессий, входят: 1) ежегодные платежи, выплачиваемые с учетом площади участка (из расчета на один гектар в год), которые обычно называют «земельной рентой» или «платой за владение»; 2) плата, зависящая от объема вырубленного леса (из расчета на один кубический метр заготовленной древесины), которую обычно называют «попенной платой», «роялти» или «платежами за древесину на корню». Лесные платежи, подлежащие выплате в рамках концессий, оговариваются в концессионном договоре и устанавливаются в административном порядке на основе формулы или определяются по результатам конкурсной продажи леса на корню на других участках. При определении размера платы за древесину на корню в Британской Колумбии используется метод остаточной стоимости. Остаточная стоимость (лесная рента) есть разница между рыночной ценой продукции из древесины и затратами на ее производство и реализацию, включая обязательные платежи за пользование лесным фондом, а также нормой прибыли на инвестиции. Если лесопродукция имеет остаточную стоимость, последняя делится между бизнесом и провинцией. Платежи за древесину на корню состоят из трех частей: 1 - минимальные, поступающие в общие доходы провинции; их величина не зависит от цены продукции из древесины; 2 - платежи на лесовосстановление, их величина не зависит от цены продукции из древесины; 3 - остаточная стоимость заготовленной древесины вносится лесопользователем в доходы провинции, когда рыночные цены на продукцию из древесины высокие. Минимальные платежи. Все лесопользователи обязаны платить минимальные ставки за пользование лесным фондом в доход провинции. Эти платежи гарантируют получение провинцией дохода от лесной деятельности, они ежегодно индексируются в соответствии с инфляцией. Платежи на лесовосстановление. Все лесопользователи обязаны вносить платежи на лесовосстановление. Их размер зависит от породного состава вырубаемой площади земель (восстанавливаются вырубаемые породы) и планируемых затрат на лесовосстановление. Платежи на лесовосстановление носят целевой характер, и их собирают на одном из счетов: либо на трастовом фонде лесовосстановления, либо на специальном целевом фонде. Остаточная стоимость вычисляется для 7 видов продукции перерабатывающих производств: целлюлозы, фанеры, пиломатериалов, комбинированных древесных плит, бумаги, коммерческих топливных дров, прочего. Имеются также подкатегории для каждого вида продукции, их разделение основано на заготавливаемой породе древесины, если цены продаж разнятся по породам. Цены на продукцию из древесины устанавливаются по данным статистической отчетности. В качестве следующего объекта изучения рассмотрим Соединенные Штаты Америки (далее по тексту США). В США, в отличие от Канады. преобладает частное лесовладение (70%), остальные леса представляют собой национальные (государственные) леса или лесные заповедники. Специалисты Лесной службы США не признают канадский опыт арендных отношений, в том числе и на национализированных землях [19]. Управление национальными лесами в США осуществляет Федеральная лесная служба, финансируемая на 2/3 из государственного бюджета. Доход от реализации древесины, заготовленной в государственных лесах, не всегда покрывает расходы на ведение лесного хозяйства. Нехватка средств компенсируется казной. Соотношение доходов и расходов выражается следующим соотношением: P
+ A =
3лз+3лx,
(1) где Р - рента; А - ассигнования из бюджета; Злз - затраты на лесозаготовку; Злх - затраты на ведение лесного хозяйства [19]. Приведенное соотношение показывает, что Лесная служба заинтересована в увеличении выручки от реализации древесины по ряду причин. Во-первых, объемы финансирования отдельных фондов Лесной службы (фонд для облесения территорий, фонд удаления лесосечных отходов, фонд заготовки поврежденной древесины и др.) находятся в непосредственной зависимости от дохода, полученного от реализации заготовленной древесины. Следовательно, чем больше доход от реализации древесины, тем больше денежный фонд Лесной службы и тем она более финансово-независима от государственного бюджета. Во-вторых, выручка от реализации древесины является одним из основных показателей, за которые Лесная служба должна отчитываться перед налогоплательщиками, Конгрессом и Президентом. Федеральная лесная служба США сама не осуществляет производственную и лесохозяйственную деятельность, привлекая для этой цели других исполнителей на контрактной основе. Контракты предполагают выполнение как отдельных видов работ, так и их комплекса, включая заготовку древесины, лесовосстановительные работы, уход за лесом и др. При разработке контрактов на искусственное лесовосстановление путем создания лесных культур для их приемки как законченного объекта устанавливаются стоимость и стандарты исполнения [19]. Такие контракты могут заключаться по результатам конкурса. Победителем конкурса будет считаться тот, кто предложит наименьшую стоимость контракта при соблюдении всех установленных технических требований. На местном уровне заключается 90% контрактов, а 10% - на уровне региона. Часть выручки от реализации заготовленной древесины остается у контрактеров и может быть использована для покрытия затрат на проведение лесохозяйственных мероприятий и формирование прибыли. Лесная служба США и контрактеры заинтересованы в получении максимального дохода от реализации древесины, путем снижения затрат на лесозаготовки, выбирая самый дешевый способ рубок. С целью экономии средств и повышения качества лесохозяйственных и лесовосстановительных работ с учетом экологических требований Лесная служба США начала создавать предприятия для исполнения контрактных проектов за счет сокращения своего персонала. Сами органы управления лесами освобождены от производственной деятельности и занимаются вопросами лесного менеджмента: организацией лесных торгов, подготовкой проектов для контрактов, контролем за качеством исполнения и приемкой выполненных работ. Основным источником оплаты контрактов является доход от продажи леса на корню и другой продукции, при этом 60-70% дохода остается в Лесной службе на счетах, предназначенных для различного рода деятельности - лесовосстановления, борьбы с вредителями и болезнями леса, профилактики и тушения лесных пожаров, строительства дорог, приобретения новой техники, а остальные 30-40% поступают в федеральный бюджет, причем 25% из них возвращается в бюджеты тех же штатов, откуда поступили доходы, для развития их социальной сферы. Система финансирования расходов на ведение лесного хозяйства в США представляет собой сметно-бюджетную систему. На первом этапе определяются затраты на ведение лесного хозяйства на уровне штатов и федерации. После того как произойдет утверждение Конгрессом федерального бюджета, смета расходов спускается вниз, становясь основой для выполнения планов. Лесная служба, получая бюджетные ассигнования из Конгресса, стремится к стабилизации дохода, с тем чтобы фактические доходы и расходы соответствовали плановым сметам, которые являются основными финансовыми документами. Лесной службе не выгодно экономить предоставляемые средства на лесохозяйственную деятельность, поскольку они могут быть снижены Конгрессом. Поэтому Лесная служба заинтересована в увеличении затрат на проведение лесохозяйственных и лесовосстановительных работ, мотивируя использованием в процессе работ дорогостоящих проектов, материалов, оборудования, но вместе с тем не стремится к превышению получаемых доходов от реализации древесины над расходами на лесохозяйственную деятельность, поскольку недостаток средств покроется ассигнованиями из бюджета, а излишек уйдет в казну. Система финансирования, существующая в США в настоящее время, вместе с контрактной системой организации лесопользования и ведения лесного хозяйства позволяет реализовывать лесную политику не только в части эффективного использования всех ресурсов и услуг леса, но и создания здоровых лесных экосистем с сохранением их биологического разнообразия. Лесная служба оказывает влияние не только на национализированные, но и на частные леса. В этом случае в лесные отношения вступают три субъекта: государственные органы управления лесами, собственники частных лесов и привлекаемые для исполнения контрактов предприниматели. Особое место в США занимают так называемые неиндустриальные леса, площадью 116 млн. га (55% от всей площади лесов). В этих лесах ведением лесного хозяйства занимаются мелкие частные собственники, для которых воспроизводство леса сводится лишь к посадке леса, а заготовка древесины в промышленных целях не является источником дохода, поэтому в этих лесах использование существующих ресурсов не превышает 50-60% от потенциально возможных. Одной из приоритетных задач Лесной службы США является включение этих лесов в общегосударственную лесную политику страны [19]. В Финляндии на долю частных лесов приходится 61%, леса частных компаний составляют 9%, государственные леса - 25%, в других формах собственности находится 5% лесов. Площадь лесов, ежегодно отводимых для заготовки древесины, составляет 550 тыс. га, а площадь лесовозобновления составляет 160-170 тыс. га, причем на естественное лесовосстановление приходится 37% [21]. В Финляндии существуют два вида рубок: рубки ухода, целью которых является сокращение сроков выращивания имеющегося древостоя, и рубки возобновления, направленные на создание нового древостоя. Создание новых лесных насаждений возможно различными способами: - естественным лесовосстановлением; - созданием лесных культур; - содействием естественному лесовосстановлению. Если после рубки не позаботились о лесовозобновлении, лесоиспользование временно приостанавливается, а средства на лесовозобновление взимаются законодательным путем с лесовладельца. С другой стороны, государство вознаграждает лесовладельцев денежной поддержкой или кредитами за хороший уход за лесом. Поддержку получают обеспечившие постоянное воспроизводство древесины, в частности за счет ухода за молодыми лесами, а также многообразие лесов и заботу о здоровье леса [20]. При наличии достаточного количества подроста, согласно законодательным требованиям, их количество должно составлять, например: сосна - 1100-1300 шт./га; ель - 1000-1200 шт./га; лиственные породы – 1000 шт./га, - в этом случае можно говорить о естественном лесовосстановлении. К мерам содействия естественному лесовосстановлению относятся оставление равномерно расположенных семенников (30-50 шт./га для сосны) с одновременным посевом и обязательной обработкой почвы. На тех участках, где имеется недостаточное количество подроста, необходимо создавать лесные культуры, чаще всего это участки, пройденные сплошными рубками. За счет эффекта селекции оборот рубки в монокультурах сокращается. Выбор породы для создания монокультур зависит от почвенных, лесорастительных, экономических условий и типов леса. Густота посадки при создании лесных культур напрямую зависит от выбранной породы. Так, для сосны рекомендуемая густота посадки составляет - 2,0-2,5 тыс. шт./га; для ели - 1,8-2,3 тыс. шт./га; березы - 1,2-1,6 шт./га. В основном посадка осуществляется весной, исключение составляет посадка на слабопромерзающих почвах, осуществляемая в августе или сентябре [21]. Дополнение лесных культур в Финляндии проводят через 1-2 года после посадки и через 2-3 года после посева лесных культур, при этом предпочтение отдают крупномерному посадочному материалу. В середине лета или осенью в Финляндии проводят уход за культурами с целью удаления поросли нежелательных пород и предотвращения зарастания культур травянистой растительностью. При проведении рубок ухода в молодняках хвойных пород возможно сохранение до 10-30% лиственных пород от густоты молодняка. Однако, если речь идет о сосновых молодняках, осина удаляется полностью, а высота оставляемой березы должна быть меньше высоты культивируемой сосны (на бедных почвах – на 0,5 м, на богатых - на 1,5 м) [21]. Через 5 лет после посадки лесных культур проводят оценку их качества, которое считается удовлетворительным при густоте культур - 1,2 - 1,5 тыс. жизнеспособных стволов на 1 га. Ответственность за лесовозобновление несут владельцы земель. В Финляндии Законом о лесе определены сроки по созданию молодняков – это не более 5 лет от начала рубки или в течение 3 лет после ее завершения. Для обеспечения этих мероприятий в отдельных случаях Лесной центр может потребовать внесение залога [21]. Особое внимание в Финляндии уделяется качеству семенного и посадочного материала, производство и купля-продажа которого регулируется Законом о торговле лесокультурным материалом. Для посева используются селекционные семена, собранные с лесосеменных плантаций. Реестр семенных плантаций ведет Институт леса Финляндии. Качество посадочного материала контролирует Центр по инспекции продукции растениеводства. Важнейшей предпосылкой устойчивого развития лесных экосистем является баланс интересов собственников лесов, лесопользователей и общественности. Очень важно определить оптимальное соотношение между различными формами собственности на леса. Накопленный многовековой опыт ведения лесного хозяйства и лесопользования говорит о том, что эффективно вести лесное хозяйство можно и в частных, и в государственных лесах. Результат этой деятельности будет зависеть от строгого соблюдения всех законов и принятых правовых форм, касающихся использования и воспроизводства лесов, с учетом общенациональных интересов. Необходим жесткий контроль со стороны государства за деятельностью лесопользователей, берущих в долгосрочную аренду леса, при проведении рубок лесных насаждений, своевременным и качественным восстановлением леса на вырубках, охраной леса от пожаров, вредителей и болезней. Перечисленные методы лесопользования, такие как долгосрочная аренда лесов в Канаде, контрактная организация лесохозяйственного производства США, частное лесовладение в Финляндии, их преимущества и недостатки заслуживают большего внимания при организации лесопользования и воспроизводства лесов в России.Список
литературы:
Literature:
|