Вишняков А.А., Сычев А.В. Государственно-частное партнерство как инфраструктура развития инновационной и инвестиционной деятельности

Государственно-частное партнерство как инфраструктура развития инновационной и инвестиционной деятельности[1]

В статье рассматриваются проблемы государственно-частного партнерства в развитии инновационной и инвестиционной деятельности, обеспечения конкурентоспособности и качественного экономического роста. Предлагаются эффективные механизмы их решения с учетом мирового опыта и специфики северного региона (на примере Республики Коми)

In article problems of state-private partnership in progress of innovative and investment activity, maintenance of competitiveness and qualitative economic growth are considered. Effective mechanisms of their decision in view of world experience and a specific character of northern region (on an example of Republic Komi) are offered

Ключевые слова: модернизация, государственно-частное партнерство, инновационная деятельность, инвестиции, северный регион, государственный и муниципальный контракт, концессионное соглашение, аренда, участие в капитале, инфраструктура, кластер

Keywords: modernization, state-private partnership, innovative activity, investments, northern region, the state and municipal contract, концессионное the agreement, rent, participation in the capital, an infrastructure, кластер

Развитие и модернизация инфраструктуры инновационной и инвестиционной деятельности – одна из приоритетных задач мирового масштаба. Для повышения уровня жизни населения, поддержания экономического роста и своевременного реагирования на экологические проблемы требуются значительные инвестиции в соответствующие объекты инфраструктуры. Причем инвестиции должны иметь постоянный характер.

Финансирование совершенствования инфраструктуры способствует социально-экономическому развитию стран, однако при этом возникают определенные трудности: крупные финансовые риски, сложность и неопределенность, присущие крупным инфраструктурным проектам и т.д. Кроме того, традиционных источников денежных средств для финансирования инфраструктуры уже недостаточно. В бюджетах не хватает средств, для того чтобы реализовать все необходимые проекты. Текущие задачи в области инфраструктуры могут решаться благодаря инновационным источникам финансирования. Чтобы создавать инфраструктуру, но при этом по возможности не расходовать бюджетные средства, необходимо в процесс инвестирования привлекать частный сектор.

В мире подобный вид сотрудничества получил название «Public-Private-Partnership» или «PPP». Зародился этот вид отношений между государством и бизнесом относительно недавно, в 80-е годы XX в. Традиционно принято считать, что альянс между государственным и частным секторами характерен только для развитых стран со смешанной экономикой. Однако в нашей стране термин «государственно-частное партнерство» или «ГЧП» тоже вошел в оборот. Несмотря на то, что в настоящее время в мире термин «ГЧП» популяризовался и стал новым трендом, единого подхода к его определению до сих пор нет.

В широком смысле государственно-частное партнерство трактуют как все формы взаимоотношений между государственным и частным секторами. Причем государство здесь обобщает все субъекты общественной власти и включает все уровни управления – федеральный (национальный), региональный и муниципальный.

В узком смысле, государственно-частное партнерство представляет собой особую юридически закрепленную форму сотрудничества государства и частного сектора с целью реализации среднесрочных и долгосрочных инвестиционных инфраструктурных проектов, имеющих общественную значимость в социально-экономической сфере. Получается, что ГЧП имеет временный характер, поскольку заключаются на определенный срок и для выполнения конкретной задачи. Это и является его основной отличительной особенностью от других форм отношений власти и бизнеса.

В целом, можно сказать, что ГЧП помогает государству реализовывать его публично-правовые функции, предметом которых является государственная собственность. То есть, проекты ГЧП в ряде случаев можно отнести к корпоративным отношениям, субъектом которых выступает государство.

Одно из преимуществ ГЧП в развитии инфраструктурного инвестиционного комплекса – многообразие форм партнерства. Они покрывают широкий круг инфраструктурных сегментов и отражают степень потребности государства в инвестициях. Условно их можно разделить на 2 группы: институциональную, которая охватывает все совместные предприятия между частным и государственным секторами, и контрактную.

Единого закона, регулирующего механизмы ГЧП в России нет. Однако во многих регионах уже появилось свое видение партнерств в виде региональных законодательных актов и есть ряд федеральных законов, которые охватывают ГЧП в той или иной степени.

Можно определить основные формы ГЧП в соответствии с действующим законодательством:

1. Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора.

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Контрактные отношения органов власти РФ с частным сектором в основном регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами, а также Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

2. Аренда имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - передача на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

3. Участие в капитале. Участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия в основном происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон.

4. Концессионные соглашения. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Концессии являются наиболее прогрессивной и комплексной формой ГЧП. В отличие от других форм они всегда носят долговременный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Также в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии управленческих решений. Еще одна положительная сторона концессионного соглашения в том, что у государства остается в целом достаточно много рычагов воздействия на концессионера при необходимости защиты общественных интересов.

5. Соглашение о разделе продукции (СРП). Эта форма партнерских отношений очень близка, но не относится к концессии. В данном случае партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, в концессиях концессионер является собственником всей выпущенной продукции.

6. Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности. Это особый класс партнерств, который связан со строительством новых объектов государственной и муниципальной собственности частным сектором при различиях в правах собственности на сооружаемые объекты. Часто этот класс ГЧП называют «гринфилд»-проектами, или проектами, в которых объекты строятся «с нуля».

Научно-исследовательским центром корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета совместно с Коми региональным инновационно-технологическим центром проведен мониторинг состояния государственно-частного партнерства в России и в Республике Коми. По результатам проведенного исследования выявлены типичные проблемы и разработан комплекс мер по устранению недостатков развития государственно-частного партнерства в северном регионе (на примере Республике Коми) и созданию эффективной системы взаимодействия участников этих отношений в целях активизации инновационной и инвестиционной деятельности и создания соответствующей инфраструктуры.

Сделан вывод, что государственно-частное партнерство как в России, так и в Республике Коми, находится в этапе становления. Исполненных долгосрочных проектов в копилке ГЧП еще очень мало, так что в основном коррективы вносятся прямо «на ходу», ориентируясь на всплывающие пробелы. Причем одни проблемы характерны для всей страны, а другие – результат упущений при формировании государственно-частного партнерства в регионах.

К первоначальной проблеме следует отнести отсутствие системного подхода к механизмам ГЧП, отсутствие единого закона, регулирующего ГЧП в России. Так же, при разработке концепций развития тех или иных отраслей не упоминается о возможностях применения ГЧП. Об этом же умалчивается и в долгосрочных целевых программах, хотя в привлечении инвестиций сегодня остро нуждается практически вся инновационная и инвестиционная инфраструктуры.

Возможно, это связано с тем, что не все ответственные органы представляют, что такое ГЧП и как этот вид партнерства нужно использовать для повышения социально-экономических показателей страны, регионов, решения инфраструктурных проблем. Низкий уровень квалификации некоторых чиновников в области ГЧП, отсутствие программ повышения квалификации в области ГЧП и специальных образовательных программ дает о себе знать. Кроме того, сегодня в России существует крайне мало консалтинговых фирм, юристов, которые базируются на вопросах ГЧП.

Как следствие этой проблемы вытекает следующая – недоверие бизнеса к власти. На это так же сказывается отсутствие прозрачной политики в области ГЧП. Нет единого информационного ресурса в области ГЧП, где можно было бы отслеживать все новости, изменения в законодательстве, конкурсы, этапы реализующихся проектов, и т.п. Вообще, должна быть сформирована целая система в области управления ГЧП. Причем эта система должна быть максимально прозрачной.

Еще один фактор недоверия – высокая привлекательность сферы ГЧП для коррупции. Проекты, как правило, носят долгосрочный и капиталоемкий характер. Большинство из них – вынужденная необходимость в связи с инфраструктурной недостаточностью, и поэтому заведомо прибыльных. Но это опять же упущения законодательной базы, а так же судебной системы.

С коррупцией и прозрачностью начальных этапов ГЧП также связана конкуренция при выборе участников в проект из частного сектора, т.е. ее отсутствие. Часто бизнес неохотно участвует в проектах из-за высоких рисков. Чаще это финансовые риски. Это возникает из-за недостаточности финансовых инструментов. Чаще всего при использовании договорных форм финансирования проектов пользуются типичными формами контрактов, которые не всегда предусматривают длительность и сложность форм отношений. Проекты ГЧП, как правило, имеют очень сложные конструкции и несут за собой большие риски, что требуют отдельных финансовых инструментов, которыми нынешнее российское законодательство не обладает. Бизнесу проще участвовать в привычном корпоративном финансировании. А стимулов выбирать проекты ГЧП у них крайне мало.

Не совсем понятно, почему не перенимается положительный международный опыт организации ГЧП проектов. Ведь, подстроив его под российскую специфику, можно ускорить процесс адаптации и внедрения ГЧП как нового инструмента развития инфраструктуры.

Недостаточно развито сотрудничество между регионами. Обмен положительным опытом осуществления проектов упростил бы массу проблем. А на практике регионы только борются между собой за привлечение инвесторов.

Но, даже налаженная в целом по стране часть системы, в отдельные регионы доходит с большим опозданием. Так в Республике Коми, не смотря на особенности экономики, до сих пор не используются все возможные инструменты государственно-частного партнерства. Данную ситуацию можно сравнить с предприятием, которое при всех имеющихся возможностях использует производственные мощности только наполовину.

В тоже время, в Стратегии экономического и социального развития Республики Коми до 2020 года определены основные механизмы по развитию государственно-частного партнерства. Это:

- последовательное развитие нормативно-правовой базы Республики Коми для создания правовой основы сотрудничества органов государственной власти Республики Коми и частного бизнеса, в том числе в области концессий – как наиболее перспективной и комплексной формы партнерства;

- реализация образовательных программ по профессиональной подготовке управленческих кадров и высококвалифицированных специалистов в сфере работы с инструментами государственно-частного партнерства;

- формирование и развитие эффективной системы взаимодействия органов государственной власти Республики Коми и частного бизнеса на основе долгосрочных взаимовыгодных договорных отношений, предусматривающей четкое разделение функций владения, финансирования и эксплуатации (управления) и определение взаимной ответственности;

- развитие и расширение инфраструктуры, способствующей активизации процессов государственно-частного партнерства, повышению информированности и обеспечению консультативной поддержки организаций;

- изучение и применение передового опыта по реализации проектов государственно-частного партнерства и существующей международной практики в данной области.

Однако, на наш взгляд, общий камень преткновения для всех проектов ГЧП в Республике Коми – недостаточное совершенство нормативно-правовой базы и отсутствие единого подхода к развитию механизмов государственно-частного партнерства в регионе.

В связи с этим, нами предлагается разработать единую Концепцию развития государственно-частного партнерства в Республике Коми, в которой следует учесть все несовершенства внедрения механизмов в практику и разработать направления дальнейшей работы в этой сфере. Важно начать с диалога, объединяя представителей различных организаций для обсуждения возможности использования ГЧП для выработки общей позиции по их реализации.

К направлениям дальнейшей работы следует отнести включение практики ГЧП в процессы реформирования отраслей и сфер экономики (например, инновационной сферы). Включить возможность использования инструментов ГЧП в отраслевые концепции развития, в долгосрочные целевые программы. Но делать это надо параллельно с внедрением образовательных методик в области ГЧП: вузовские программы дополнить новыми курсами, создать спецкурсы повышения квалификации в области государственно-частного партнерства для людей с высшим образованием. Причем в обязательном порядке подобные семинары должны пройти чиновники, работающие с механизмами ГЧП. Эти программы должны готовить управленческие кадры и высококвалифицированных специалистов в сфере работы с инструментами ГЧП. Следует также распространить практику стажировок в других странах по перениманию опыта ГЧП.

Что касается организации механизмов ГЧП, то следует создать отдельную структуру, курирующую эти вопросы, например, Агентство по инвестиционной политике и государственно-частному партнерству при Министерстве экономического развития Республики Коми. В ее функции могли бы входить вопросы формирования портфеля инвестиционных проектов, размещение сведений о тендерах, разработка приоритетных направлений использования форм ГЧП, пропаганда ГЧП и положительного опыта в этой сфере, работа с заказчиками проектов, работа с ключевыми институтами в области ГЧП, сотрудничество с другими регионами, привлечение бизнеса в обсуждение и принятии вопросов ГЧП, поддержание нормативной базы ГЧП в актуальном состоянии и другие. Причем вся эта информация должна быть открытой и доступной всем желающим. Разместить ее можно, к примеру, на специальном интернет-сайте.

Вообще, должна быть сформирована целая система управления ГЧП. Помимо вышеупомянутого Агентства она должна включать в себя:

- финансово-экономические институты, обеспечивающие инвестирование в проекты;

- независимые организации, осуществляющие экспертизу проектов;

- независимые аудиторские компании, осуществляющие контроль над целесообразностью и рациональностью расходования средств бюджета, а также за ходом инвестиционного проекта;

- отраслевые и иные ассоциации, фонды, объединения и т. п.

Доверие потенциальных инвесторов также можно заполучить благодаря следующим схемам:

а). Стоимость проекта должна быть прозрачной и приемлемой для спонсирующего министерства или агентства (и/или поддерживаться посредством гарантий министерства финансов).

б). Проект должен быть значительным, чтобы заинтересовать международных инвесторов и компании, заинтересованные в участии. - Стоимость проекта должна быть не просто приемлемой: ответственный орган власти должен быть кредитоспособным (или должен действовать гибкий механизм кредитования).

в). Информационное сопровождение должно обеспечиваться таким образом, чтобы были ясны виды поддержки правительством, которые могли бы стимулировать инвесторов.

г). Перед началом осуществления проекта государству следует обозначить все потенциальные риски и определить план мероприятий по их минимизации для частного сектора.

д). Все этапы осуществления проекта должны быть прозрачны. Прозрачность процесса предоставления контрактов ГЧП означает предоставление гарантий в том, что информация о тендерах в рамках ГЧП, об административных процедурах заключения контрактов и о возможностях отдельных ГЧП доступна всем заинтересованным сторонам (особенно потенциальным провайдерам и поставщикам услуг). Прозрачность также означает предоставление права на доступ к информации такого рода. Прозрачность предполагает установление открытой процедуры, которая основана на принципах конкуренции, что помогает государственному и частному секторам достигать экономических выгод. Критерии оценки поставщика и критерии определения цены контракта по каждому проекту должны быть известны всем заинтересованным участникам. Участники извещаются обо всех происходящих изменениях.

е). Необходимо сохранять описание процедуры объявления победителя конкурса. Заинтересованные стороны: СМИ, граждане, профсоюзы, инвесторы и пр. должны иметь возможность ознакомиться с содержанием контракта, что будет способствовать их вовлечению в процесс формирования ГЧП и позволит провести мониторинг процедуры.

ж). Проблему привлечения крупных вложений может решить внедрение новых финансовых инструментов, таких как инфраструктурные (проектные) облигации.

С учетом особенностей Республики Коми, как северного региона, ГЧП проекты могут быть освоены в нескольких направлениях.

Так, к примеру, механизмы государственно-частного партнерства можно применить на развитие моногородов. Сделать это можно совместно с Минрегионразвития и Внешэкономбанком. Для этого необходимо разработать крупный проработанный инвестиционный проект на территории моногорода, а так же отправить заявку на участие.

Еще одним инструментом ГЧП, повышающим экономический потенциал региона, может стать кластерная политика. Кластеры могут быть представлены в виде трехуровневой пирамиды. Первый уровень – это лидирующие компании, экспортирующие продукцию, услуги за пределы региона. Второй уровень – сеть поставщиков, большое количество мелких и средних компаний, которые составляют так называемую экосистему и поставляют комплектующие, услуги для ключевой компании. Третий – это бизнес климат, социально-экономическая инфраструктура. В кластеры могут войти вузы, которые будут готовить специалистов для этих компаний. Основная цель формирования кластеров - рост конкурентоспособности продукции и услуг организаций в республике на основе усиления инновационной составляющей, укрепления взаимосвязей между организациями, соответствующего снижения издержек. А с учетом специфики экономики республики, формирование промышленных инновационных кластеров может благоприятно сказаться на всех экономических показателях региона.

Так же положительно может сказаться на инвестиционной политике создание и развитие в республике технопарков. Правда это требует больших первоначальных капиталовложений. Однако в последующем они окупятся. Создание технопарков при ВУЗах или на базе крупных промышленных предприятий будет способствовать развитию инновационной инфраструктуры республики.

Следует отметить, что многие проблемы государственно-частного партнерства являются следствием новизны этого вопроса для России и ее регионов, желанием быстрей внедрить этот механизм на практике, дабы улучшить инфраструктурную обеспеченность и повысить социально-экономические показатели.

В целом, в настоящее время изучение и внедрение механизмов государственно-частного партнерства существенно влияет на экономику страны и региона. На сегодняшний день это является единственно правильным и эффективным инструментом, который может вывести страну из «инфраструктурной дыры», обеспечить переход экономики северных регионов от ресурсно-сырьевого к инновационному сценарию развития, увеличить ВВП и ВРП, решить проблему с дефицитом бюджета, увеличить приток инвестиций, в целом благоприятно сказаться на социально-экономическом положении дел в стране. Однако для этого требуется изучить и внедрить на практике опыт передовых стран в сфере государственно-частного партнерства, а так же совершенствовать существующую нормативно-правовую базу.

1. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика: Изд. дом Гос. Ун-та – Высшей школы экономики. 2010. 287 с.

2. Стратегия социального и экономического развития Республики коми на период до 2020 года. Утв. Постановлением Правительства Республики Коми от 08.08.2006 г. № 45. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.

3. Об участии Республики Коми в государственно-частном партнерстве: закон Республики Коми от 04.10.2010 г. № 112-РЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rkomi.ru.

4. Шихвердиев А.П., Вишняков А.А., Конакова И.О., Сычев А.В. Реализация основных принципов государственно-частного партнерства в области инвестиционной деятельности // Северные регионы мира: социально-экономическая инфраструктура и возможности инновационного развития. Сборник научных статей: Москва – Сыктывкар. 2010. [Электронный ресурс]. URL: http://www.koet.syktsu.ru

1. Varnavskij V.G., Klimenko A.V., Korolev V.A. Public-private partnership: the theory and practice: Publishing house of Higher school of economics. 2010. 287 p.

2. Strategy of social and economic development of the Komi Republic for the period till 2020. The Governmental order of the Komi Republic from 08.08.2006 № 45. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru

3. About participation of Republic Komi in state-private partnership: the law of the Komi Republic from 04.10.2010 № 112-РЗ. [the Electronic resource]. URL: http://www.rkomi.ru

4. Shihverdiev A.P., Vishnjakov A.A., Konakova I.О., Sychev A.V. Realization of main principles of state-private partnership in the field of investment activity // Northern regions of the world: a social and economic infrastructure and possibilities of innovative progress. The collection of research papers: Moscow – Syktyvkar. 2010. [an electronic resource]. URL: http://www.koet.syktsu.ru

[1] Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ №10-02-41201а/С «Создание качественной инфраструктуры инвестиционной деятельности как фактор обеспечения экономического роста Севера в целях развития инновационной экономики и противодействия экономическим кризисам (на примере Республики Коми)»