Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера
Вестник Научно-исследовательского центра 
корпоративного права, управления и венчурного инвестирования
Сыктывкарского государственного университета

В соответствии с решениями президиума Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России с 19.02.2010 г. входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук

Российский север: проблемы работающих вахтовым методом и  Государственная политика переселений

Фаузер В.В., Назарова И.Г.

Рассматривается роль государства в освоении северных территорий, его отношение ко вновь осваиваемым территориям. Приводится опыт ведущих предприятий топливно-энергетического комплекса, применяющих вахтовый метод, раскрываются проблемы его использования, в том числе и при начислении трудовой пенсии. Отдельно рассмотрены проблемы государственного регулирования процессов переселения и миграций

The role of government in development of the northern territories, its attitude to re-digested territories is examined. Experience of leading enterprises of the fuel and energy complex which use shift method is given, problems of this method, including the charge of labour pension are revealed. Problems of state regulation of processes of resettlement and migrations are separately considered

Ключевые слова: население, миграции, государственная миграционная политика, Север России, вахтовый метод, переселение

Key words. Population, migrations, the state migratory policy, the North of Russia, shift method, resettlement

Актуальность обсуждаемой проблемы. Стабильность экономического развития Российской Феде­рации во многом обеспечивается доходами от реализации угле­водородного сырья, добываемого на месторождениях, располо­женных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним мес­тностях. Практика показывает, что государство в настоящее время не заинтересова­но в строительстве городов и поселков в указанных районах – высокие издержки на содержание социальной инфраструктуры увеличивают себестоимость газа и нефти, снижают налогообла­гаемую прибыль добывающих предприятий и в конечном итоге снижают доходы самого государства. Именно поэтому предпри­ятия, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местнос­тях, руководствуясь принципом экономической целесообразно­сти, постепенно переходят на вахтовый и вахтово-экспедиционный методы организации работы. При этом понятно, что освоение новых месторождений, удаленных от уже построенных населенных пунктов, принципиально не предполагает иного метода работы, чем вахтовый.

Вахтовый метод – опыт ведущих предприятий. ООО «Ямбурггаздобыча» ОАО «Газпром» – одно из крупнейших предприятий Российской Федерации, с момента образования использующее вахтовый метод работ. В настоящее время в обществе «Ямбурггаздобыча» работает более 15 тыс. человек. При этом почти 13 тыс. человек – по вахте.

Работающих вахтовым методом можно условно разделить на две категории – внутрирегиональная вахта (постоянно проживающие в районах Крайнего Севера) и межрегиональная вахта (работники, постоянно проживающие за пределами районов Крайнего Севера, – доставляются из Москвы, Уфы, Тюмени, Краснодара, Белгорода). Около пяти тысяч работников человек вахтовым методом на Ямбургском газоконденсатном и Заполярном газонефтеконденсатном месторождениях, при этом постоянно проживают в городах и поселках Ямало-Ненецкого автономного округа (Новый Уренгой, Надым, Тазовский, Газ-Сале, Коротчаево и т.д.).

Что же дает вахтовый метод государству? К основным преимуществам вахтового метода организации работ можно отнести: снижение себестоимости добычи полезных ископаемых (благодаря низким затратам на содержание объектов социальной инфраструктуры); возможность трудовой миграции (использование невостребованных на рынке трудовых ресурсов); увеличение поступлений в местные бюджеты (эффект от роста покупательной способности лиц, работающих вахтовым методом); снижение нагрузки на местные бюджеты в части выполнения социальных программ для жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (программы выполняют работодатели).

Таким образом, использование вахтового метода организа­ции работ открывает перед государством следующие возможно­сти: увеличение налогооблагаемой прибыли предприятий, добывающих полезные ископаемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, как следствие – рост доходной части бюджета; снижение расходов государственного бюджета (связанных с содержанием социальной инфраструктуры населенных пунктов, а также с выполнением социальных программ); управление занятостью.

Недостатки вахтового метода организации работ в основ­ном связаны с негативным воздействием на здоровье работаю­щих, а также на состояние семейно-родственных отношений. При этом работодатели, как правило, сами разрабатывают и осуществляют специальные реабилитационно-восстановительные программы для своих работников. К примеру, общество «Ям­бурггаздобыча» содержит в вахтовых поселках планово-убыточ­ные медицинские учреждения, оснащенные самым современ­ным медицинским оборудованием. Кроме этого, ежегодно более 8 тыс. работников направляются за счет средств предприятия на реабилитационное лечение и отдых в лучшие клиники и санаторно-курортные учреждения страны.

Таким образом, преимущества вахтового метода работ оче­видны (для государства и работодателя). Недостатки для самих работников нивелируются специальными программами, кроме этого, высоким уровнем доходов работников.

Несколько слов о преимуществах привлечения на работу вахтовым методом лиц, постоянно проживающих в рай­онах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Необходимо отметить, что период активного развития населенных пунктов север­ных территорий фактически закончился. К примеру, строитель­ство и развитие городов и поселков Ямало-Ненецкого автоном­ного округа полностью зависело от темпов освоения месторож­дений углеводородного сырья.

Такие города, как Надым, Но­вый Уренгой, Ноябрьск, фактически исчерпали ресурсы роста. При этом указанные населенные пункты уже обладают высокопрофессиональными трудовыми ресурсами, в них уже создана вся необходимая для производства инфраструктура, функционируют ориентирован­ные на газодобывающую отрасль учебные заведения и т.д. Па­дение объемов добычи углеводородов приводит к избыточности трудовых ресурсов в городах и поселках северных территорий. Обеспечить занятость избыточных ресурсов в других отраслях экономики фактически невозможно в силу нерентабельности в рай­онах Крайнего Севера производства, не связанного с добычей углеводородов, а в сфере услуг просто отсутствует необходимое количество рабо­чих мест.

Учитывая при этом низкую мобильность жителей рай­онов Крайнего Севера, низкую психологическую готовность граждан мигрировать в регионы с гораздо более низким уров­нем доходов, можно прогнозировать постепенный рост социаль­ной напряженности в северных регионах, рост безработицы, постоянный рост расходов местных и федерального бюджетов на содержание и обновление объектов социальной инфрастуктуры, на выполнение социальных программ для «северян», связанных в том числе и с переселением жителей рай­онов Крайнего Севера в места, более благоприятные для проживания.

Избежать возникновения указанных проблем возможно с помощью привлечения жителей северных территорий для освоения новых месторождений вахтовым методом. К примеру, для реализации самого крупного за последние 10 лет инвестиционного проекта ОАО «Газпром» – освоения Заполярного месторождения – обществом «Ямбурггаздобыча» были привлечены трудовые ресурсы Ямало-Ненецкого автоном­ного округа. Более трех тысяч северян были обеспечены рабо­той, заработной платой и социальным пакетом. Практика привлечения Обще­ством «Ямбурггаздобыча» жителей ЯНАО для работы вахтовым методом позволяет утверждать следующее – после появления права на назначение трудовой пенсии работники приобретают жилье за пределами округа, перевозят семьи и переходят на межрегиональную вахту (благодаря соответствующим соци­альным программам работодателей).

Впереди освоение газонефтеконденсатных месторождений полуострова Ямал, месторождений полезных ископаемых По­лярного Урала и т.д. В последнее время активно развиваются предприятия так называемого «малого ТЭКа», которые осваи­вают небольшие и относительно низкорентабельные месторож­дения (опять же используя вахтовый персонал).

Таким образом, можно смело утверждать, что использование работодателями вахтового метода организа­ции работ позволяет решать государственные задачи – обеспе­чивает занятость жителей северных территорий, пополнение доходной части бюджетов муниципальных образо­ваний северных территорий, а также выполнение продеклари­рованных государством социальных программ [1, с. 295-301].

Однако при работе вахтовым методом возникает одна проблема: как начислять пенсию разным категориям работников. Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 516 утверждены Правила исчисления периодов работы, даю­щей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старо­сти в соответствии со ст. 27 и 28 Федерального закона «О тру­довых пенсиях в Российской Федерации».

Указанными Правилами предусмотрено, что периоды ра­боты вахтовым методом в районах Крайнего Севера и прирав­ненных к ним местностях при досрочном назначении трудовой пенсии по старости исчисляются в календарном порядке с включением в них рабочего времени непосредственно на объекте, времени междусменного отдыха в вахтовом поселке и времени в пути от места нахождения работодателя или от пункта сбора до места выполнения работы и обратно. Други­ми словами, при таком исчислении выпадают промежутки вре­мени, в течение которых работник находился на междувахто­вом отдыхе, а также периоды временной нетрудоспособности по болезни.

Таким образом, порядок исчисления трудового стажа при досрочном назначении трудовой пенсии одинаков для принци­пиально отличающихся категорий работников – работающих по вахте и постоянно проживающих в районах Крайнего Севе­ра либо в приравненных к ним местностях, а также для работа­ющих по вахте и постоянно проживающих за пределами райо­нов Крайнего Севера.

При этом для тех лиц, которые постоянно проживают в районах Крайнего Севера, но не работают вахтовым методом, применяется совершенно иной порядок исчисления трудового стажа, дающего право на досрочное оформление трудовой пен­сии (исключаются только периоды учебных отпусков и коман­дировок за пределы районов Крайнего Севе­ра). Право на досрочное назначение тру­довой пенсии у этой категории работников наступает значитель­но раньше (после 15 календарных лет), чем у работающих вах­товым методом и постоянно проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (в зависимости от режима работы – от 25 до 30 лет).

Практика применения указанных Правил привела к следу­ющим последствиям: возникла социальная напряженность среди северян, работающих вахтовым методом; указанные Правила воспринимаются гражданами как дискриминационные; лица, постоянно проживающие в районах Крайнего Севера либо приравненных к ним местностях, стали отказываться от работы вахтовым методом.

Таким образом, с одной стороны, государство заинтересо­вано в дальнейшем развитии добывающих отраслей, повыше­нии доходов государственного бюджета, обеспечении занятос­ти жителей северных территорий, развитии трудовой мигра­ции, с другой стороны – фактически препятствует привлече­нию жителей северных территорий на работу вахтовым мето­дом, а следовательно, достижению всех вышеперечисленных целей.

Проблемы государственного регулирования процессов переселения и миграции. Внутрироссийское межрегиональное  перераспределение населения в последнее десятилетие изменило свое основное направление: теперь мигранты перемещаются с востока на запад и с севера на юг. В России совершенно четко выделяются две части: восточная – отдающая население и западная – принимающая мигрантов. На Западе массовый приток мигрантов приводит к перенаселению, обострению жилищной проблемы, росту цен на жилье и продукты питания, перегрузке социально-культурной инфраструктуры. С другой стороны, север­ные, восточные и приграничные районы страны, до этого мно­гие годы притягивающие переселенцев из других частей Рос­сии и бывшего СССР, интенсивно теряют население. Это при­водит к сокращению численности на этих территориях, сокра­щается население стратегически важных приграничных терри­торий на востоке страны, нарастает демографический дисба­ланс с прилегающими государствами Восточной Азии, прежде всего с Китаем, что во многом усиливает угрозу территориаль­ной целостности России.

Особую тревогу вызывает тот факт, что среди выезжаю­щих основную массу составляют социально активные лица тру­доспособных возрастов, что приводит к спаду производства, разрушению уникального трудового потенциала, ухудшению демографической структуры населения в этих районах, увели­чению (относительно доли трудоспособных жителей) экономи­чески избыточной части населения, усилению социальной на­пряженности, что не соответствует задаче оптимизации соста­ва населения северных территорий.

Таким образом, неконтролируемая государством миграция населения порождает высокую социально-экономическую напряженность, как на территории въезда, так и на территории выез­да переселенцев. Районы Севера нуждаются в особых мерах го­сударственного регулирования миграционными процессами. Пе­реселение социально незащищенных граждан: пенсионеров, инвалидов, больных и безработных, граждан других категорий, проработавших в экстремальных условиях Севера несколько десятков лет, продолжает оставаться острейшей социальной и фактически не решаемой проблемой северных территорий. Не­обходима поддержка переселения экономически избыточной ча­сти населения и вместе с тем поддержание основ жизнедея­тельности оставшихся в этих районах трудоспособных людей. Прежде всего это касается тех населенных пунктов, в кото­рых в результате действий государственных и негосударствен­ных структур произошла невосполнимая ликвидация рабочих мест (моноотраслевые поселки) и сокращение учреждений социальной сферы. Необходимо принимать меры по снижению оттока трудоспособного населения и привлечению рабочей силы из других районов страны.

Изучение подходов к государственному регулированию пе­реселения северян свидетельствует о том, что в настоящее время российское законодательство и правовое обеспечение процесса переселения далеки от совершенства. На сегодня нор­мативно-правовая база государственной поддержки переселения северян включает в себя несколько федеральных законов, отдельные статьи федеральных законов по общероссийской тема­тике, регулирующие проблемы Севера, ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. К сожалению, все эти меры не представляют собой единую, целостную и четко со­гласованную систему социально-экономических и правовых ос­нов регулирования переселения. Более того, существующие меры по решению комплекса проблем в отношении регулирования миграции жителей Севера носят декларативный характер в связи с недостаточностью финансирования и неэффективностью рас­пределения финансовых средств, что является еще одной серьезной недоработкой со стороны государства.

Так, в соответствии с Федеральным законом № 125-ФЗ субсидии распределяются согласно конкретной оче­редности по следующим категориям граждан: в первую очередь выезжающим из закрываемых по согласованию с Правитель­ством РФ населенных пунктов, затем инвалидам I и II групп, а также инвалидам с детства, родившимся на Севере, далее пен­сионерам, гражданам, признанным в установленном порядке безработными, работающим гражданам.

Ситуация с чрезвычайно низким объемом финансирования программ переселения вызывает высокую социальную напря­женность в среде северян, претендующих на жилищные суб­сидии в соответствии с действующим законодательством, и порождает недоверие к органам государственной власти в части способности решать данную проблему более существенными вложениями средств [3, с. 205-213]. В целом можно отметить, что социальное развитие Севера финансируется явно недос­таточно. Медленно решаются такие жизненно важные вопросы, как пересе­ление нетрудоспособного населения: выделяемые средства позволяют пере­селять 4,5 тыс. людей в год (учитывая количество очередников, с такими темпами на решение этой задачи потребуется более 100 лет!) [2, с. 9].

Краткий анализ проблемы показывает, что в настоящее время крайне неэффективно осуществляется регулирование переселения жителей северных территорий, как на фе­деральном, так и на уровне субъектов России. Для проведения бо­лее эффективной государственной политики необходимо выпол­нить ряд первоочередных мероприятий.

Во-первых, необходимо провести «инвентаризацию» всех действующих законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность на Севере и в части, касающейся проблем пере­селения. Подготовка законопроектов, имеющих целью совершен­ствование действующего законодательства, устранение имею­щихся в нем пробелов, относится к числу первоочередных за­дач государства, от решения которых зависит развитие и ста­билизация социально-экономического положения на Севере. Принимаемые законопроекты должны обеспечивать создание необходимых правовых условий для проведения эффективной государственной политики по отношению к Северу. Также не­обходимо систематизировать и привести в соответствие с дей­ствующим законодательством разработанную нормативно-пра­вовую базу, регулирующую отдельные сферы жизнедеятель­ности на Севере: экономическое развитие Севера, социальную защиту северян, миграционные процессы в районах Севера и др. В частности, разработку и систематизацию социально-экономических мер, направленных на регулирование миграцион­ных процессов, необходимо проводить с учетом геополитичес­ких интересов страны, социально-экономической, демографи­ческой и экологической ситуации и перспективы развития се­верных территорий.

Во-вторых, необходимо обеспечить увеличение финанси­рования и выполнение действующих федеральных целевых про­грамм, относящихся к Северу, при необходимости внести в них соответствующие изменения и дополнения, а также разрабо­тать ряд других целевых программ, в которых предусматрива­ется адресная направленность средств бюджета того или иного уровня.

В-третьих, необходимо проводить политику консолидации усилий всех уровней власти. Например, усилить координацию деятельности федеральных министерств, ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере разработки про­ектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов.

В части, касающейся непосредственно государственного регулирования переселения жителей Севера России, представ­ляются целесообразными следующие меры.

Во-первых, необходимо содействовать добровольному пересе­лению лиц, желающих выехать за пределы северных террито­рий, способствовать переселению социально незащищенных граждан. Так, посредством сохранения в районах нового места жительства северных надбавок к пенсиям для лиц, выезжаю­щих из районов Севера, государство способно стимулировать отток населения пенсионных возрастов из северных регионов.

Во-вторых, в целях стимулирования безработных трудоспособ­ных граждан депрессивных районов Севера к переселению в экономически более развитые и перспективные северные территории необходимо разработать федеральную программу внут­рирегиональной северной миграции.

В-третьих, в целях закрепления населения в развивающихся и перспективных районах Севера необходимо: разработать федеральную программу закрепления в районах Севера квалифицированных кадров во всех отраслях экономики и социальной сферы; сохранить северные надбавки к заработной плате для работников негосударственной сферы хозяйствования, так как их отмена может привести к обострению демографической си­туации в регионе и осложнению трудового баланса за счет от­тока из региона лиц трудоспособного возраста; способствовать развитию инфраструктуры перспективных северных территорий, повышению качества обслуживания населения с учетом северных требований проживания; поддерживать все уровни образования, подготовки и переподготовки кадров в северных регионах.

В целях консолидации усилий всех уровней власти, крайне важно проанализировать работу органов власти и уп­равления «на местах», разработать и при поддержке федераль­ного и регионального центров запустить реализацию программ регулирования миграции экономически избыточной части насе­ления в отдельных муниципальных образованиях, где данная проблема стоит особенно остро. Разработка подобных мероприя­тий на муниципальном уровне особенно актуальна в силу того, что местные власти в большей степени информированы о сло­жившейся ситуации в северных районах и способны более адек­ватно и оперативно решать стоящие перед ними проблемы. Та­кие программы позволят снять социально-экономическую на­пряженность в северных районах, связанную с образованием экономически избыточной части населения; снизить расходы на завоз топливно-энергетических ресурсов; оптимизировать и пе­рераспределить бюджетные расходы на реструктуризацию эко­номики, социальной сферы, жилищно-коммунальное хозяйство, систему жизнеобеспечения; упорядочить процесс миграции жи­телей северных территорий, оказывая государственную поддер­жку соответствующим социальным группам мигрантов.

Для более рационального распределения и увеличения объ­емов финансирования программ регулирования переселения не­обходимо, чтобы государство, с учетом располагаемых возмож­ностей бюджетов всех уровней, сформировало систему диффе­ренциации и приоритетов при предоставлении средств федераль­ного бюджета на цели переселения, а также эффективные ме­ханизмы их адресного доведения.

В целом комплекс проблем в отношении переселения жите­лей Севера России предопределяет необходимость совершен­ствования северной политики как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Очевидно, что лишь новая последовательная политика государства, в полной мере учитывающая специфические северные условия, будет способ­ствовать повышению эффективности государственного регули­рования переселения северян и, как следствие, улучшению де­мографической и социально-экономической ситуации в районах Севера, а также развитию социально-экономической сферы в целом по стране, равно как и улучшению геополитической ста­бильности и укреплению национальной безопасности России.

В заключении хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что в государственных структурах идет понимание северных проблем и осознание того, что жизнь на Севере имеет особое «северное измерение» и люди, работаю­щие здесь, имеют право на особую заботу государства и законодательно за­крепленные гарантии. Это должно выражаться в достойной оплате труда, пенсионном обеспечении северян, поддержке учащейся молодежи. В 2005 г. Совет Федерации внес в Государственную Думу проект закона о вы­плате студентам, обучающимся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, процентной надбавки к стипендии. Профильным комите­том палаты поддержаны законопроекты, позволяющие сохранить полный объем базовой части пенсии с учетом коэффициента для северян в случае их переезда на постоянное жительство в другие регионы [2, с. 9]. Кроме того, в северных регионах должна осуществляться сбалансиро­ванная демографическая, миграционная, национальная политика, направ­ленная не только на текущее обеспечение проектов трудовыми ресурсами, но и учитывающая геополитическое значение северных и восточных реги­онов для экономической и оборонной безопасности страны, интересы коренного и старожильческого населения.

В последнее время все большей популярностью пользуется понятие кластеров как активных зон развития не только в смысле крупных территориально-промышленных комплексов, эффективно работавших в недавнем прошлом, но и вполне применимых к традиционным северным отраслям хо­зяйствования, базирующимся на использовании возобновляемых природных ресурсов. Развитие таких разноориентированных комплексов поможет ре­шить и проблему оптимизации численности населения северных террито­рий, и проблему занято­сти [4, с. 28-29].

Выполнение намеченных ориентиров в социально-экономическом развитии северных регионов позволит, с одной стороны, улучшить жизнь северян и довести (сохранить) их численность до приемлемого оптимума, а с другой стороны, позволит российской экономике поддерживать устойчивые темпы развития.

Список литературы:

1.                  Андреев О.П., Крамар В.С. Вопросы эффективности государственной социальной политики в отношении жителей северных территорий, работающих вахтовым методом // Российский Север: траектория и перспективы социального развития / Под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко. М.: КНОРУС, 2006.  С. 295- 301.

2.                  Миронов С.М. Северные регионы: право на особую заботу государства // Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экологического конгресса / Отв. ред. В.А. Черешнев. М.: Наука, 2007. С. 7-10.

3.                  Недвецкая О.Ю. Проблемы государственного регулирования процессов переселения и миграции: северный аспект // Российский Север: траектория и перспективы социального развития / Под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.  М.: КНОРУС, 2006.  С. 205-213.

4.                  Олейник Г.Д. Развитие северных регионов и социально-экологический подход к освоению новых районов минеральных и топливно-энергетических ресурсов // Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экологического конгресса / Отв. ред. В.А. Черешнев.  М.: Наука, 2007. С. 27-29.

Literature:

1.                  Andreev O. P. Kramar V. S. Questions of public social policy’s efficiency in regard to the habitants of northern territories workings by the watch method of // Russian North: trajectory and prospects of social development / Under general ed. N. A. Volgyna, V. N. Pivenko. Moscow: KNORUS, 2006.  p. 295- 301.

2.                  Mironov S. N. Northern  regions: the right to the special attitude of the state // Horizons of economic and cultural development: materials of the plenary meeting of the Second Northern socially-ecological congress / editor-in-chief V. A. Chereshnev. Moscow: Science, 2007.  p. 7-10.

3.                  Nedvetskaya O. Y. Problems of government control of migration and migration processes: the northern aspect // / Under general ed. N. A. Volgyna, V. N. Pivenko. Moscow: KNORUS, 2006.  p. 205-213.

4.                  Oleynik G. D. The development of northern regions and socially-ecological approach to mastering of new districts rich in mineral and fuel and energy resources // Horizons of economic and cultural development: materials of the plenary meeting of the Second Northern socially-ecological congress / editor-in-chief V. A. Chereshnev. Moscow: Science, 2007. p. 27-29.