Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера
Вестник Научно-исследовательского центра 
корпоративного права, управления и венчурного инвестирования
Сыктывкарского государственного университета

В соответствии с решениями президиума Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России с 19.02.2010 г. входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук

Институциональные проблемы формирования и реализации государственной контрольной политики недропользования

Корепанов Н.А., Круссер Т.В.

Обоснована необходимость и механизм реализации государственной контрольной политики недропользования, показана классификация моделей контрольной политики недропользования, исследована нормативно-правовая обеспеченность недропользовния в разрезе уровней управления. Особое внимание уделено региональным аспектам в области недропользования, в том числе кадровому обеспечению

The necessity and mechanism of realization the state control policy exploitation of subsoil is informed, the classification models of controls policy exploitation  of subsoil is shown , normatively-legal material well-being exploitation of subsoil in the context of control  levels was investigated. Special attention is paid to regional aspects of mining, including staff provision

Ключевые слова: недропользование, контрольная политика, модели контрольной политики недропользования, национальные интересы, минерально-сырьевое обеспечение

Keywords: exploitation of subsoil, control policy, models of control policy exploitation of subsoil, national interests, mineral resources provision

Сущность государственной контрольной политики недропользования как управленческой практики

Известно, что в мире продолжается рост потребления минерально-сырьевых и энергетических ресурсов. Устойчивое развитие России базируется и в ближайшей перспективе будет базироваться на минерально-сырьевой базе (МСБ), являющейся основой развития добывающего комплекса и важным условием для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики с учетом экологических, социальных, демографических, оборонных и других факторов. За счет минерально-сырьевого сектора формируется более 70% валютных поступлений от экспорта [3].

Россия по-прежнему является одним из крупнейших мировых производителей минерального сырья и занимает ведущее место в мире по его экспорту. В связи с чем необходимо воспроизводство минерально-сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих компенсацию их потребления добывающими отраслями в соответствии с прогнозами развития топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, определенными Энергетической стратегией России на период до 2020 года, обеспечение рационального и комплексного использования и воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан Российской Федерации [3] .

Созданная минерально-сырьевая база России содержит свыше 10% мировых разведанных запасов нефти, одну треть - газа, 11% - угля, 26% - железных руд, значительную часть разведанных запасов цветных и редких металлов. По объему разведанных запасов никеля, платиноидов и платины, алмазов, ряда других полезных ископаемых Российская Федерация занимает первое-третье место в мире. По экспертным оценкам, валовая ценность разведанных и оцененных запасов полезных ископаемых в ценах мирового рынка составляет порядка 30 трлн долл. США [7].

 Россия, которая обладает крупными минерально-сырьевыми ресурсами и мощным минерально-сырьевым комплексом, располагает действенным инструментом проведения внутренней и внешней политики. Поскольку минеральные ресурсы по способности к естественному воспроизводству относятся к невозобновимым ресурсам и при этом являются крайне необходимыми для жизнеобеспечения человечества, то вопросу контроля над эффективным использованием недр необходимо отводить первостепенное внимание со стороны различных государств.

Государственный контроль недропользования как функция управления является одним из важных институтов повышения эффективности использования недр. Необходимо отметить, что именно эта цель – повышение эффективности использования недр,  являющаяся актуальной практически для всех стран, преследуется  в рамках проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы.

Коснемся российских особенностей. Так, основные ресурсы и запасы полезных ископаемых Российской Федерации сосредоточены в Северных территориях, к которым относится и Республика Коми. Здесь преобладает преимущественно ресурсно-сырьевой характер экономики и при этом низкая устойчивость северных ландшафтов к техногенным нагрузкам, что обостряет проблемы экологической безопасности. Все это предопределяет необходимость разработки и принятия государственной контрольной политики в области недропользования.

В настоящее время в России сформировались и признаются десятки различных вариантов определения политики (социологическая, экономическая, стратификационная (социальная), этическая (нормативная), субстанциальная и др.)  но тем не менее в науке до сих пор нет общепризнанного определения категории – контрольной политики. Обобщая различные определения политики, ее можно представить как деятельность социальных групп и индивидов в осознании и представлении своих противоречивых коллективных интересов, выработке обязательных для всего общества решений, осуществляемых с помощью государственной власти.

Понятие контрольной политики вбирает в себя многие аспекты различных видов политик. И тем ни менее ей присущи свои особенности. Контрольной политике характерен нормативный подход исходя из ценностей, целей и норм, которые она должна реализовать. Рассмотренную  под таким углом зрения контрольную политику следует понимать как деятельность, направленную на достижение общего блага. Основываясь на предложенной нами концептуальной установке контрольной политики - «достижение общего блага», вполне закономерно  утверждать – контрольная политика в полной мере отвечает адекватным запросам общества в сфере отношений недропользования.

На основе анализа практики государственного геологического контроля в Республике Коми и России, изучения научных трудов становится очевидным - контрольная политика недропользования затрагивает межгосударственные, внутри государственные, общественные (гражданские), корпоративные и личностные интересы. Используя логический метод, к  основным моделям контрольной политики недропользования по функциональному признаку (сфера деятельности в области недропользования) отнесем модели, классификация которых наглядно проиллюстрирована (табл. 1).

Модель государственной международной (внешней) контрольной политики недропользования – контрольная политика государства по защите национальных интересов в сфере межгосударственных и межкорпорационных отношений в области недропользования.

Модель государственной федеральной контрольной политики недропользования – контрольная политика, направленная на устойчивое развитие национальной экономики за счет эффективного включения в хозяйственный оборот минерально-сырьевого потенциала России.

Модель государственной региональной контрольной политики недропользования – контрольная политика, направленная на устойчивое развитие региональной экономики за счет эффективного включения в хозяйственный оборот минерально-сырьевого потенциала отдельного субъекта Российской Федерации.

Модель корпоративной контрольной политики недропользования - контрольная политика, направленная на реализацию интересов бизнеса и государственных интересов в рамках принятых на себя обязательств в области недропользования со стороны пользователей недр.

Модель общественной (гражданские институты) контрольной политики недропользования – контрольная политика, направленная на обеспечение интересов всех социальных групп российского общества в сфере отношений недропользования.

Модель личностной контрольной политики недропользования – контрольная политика по защите интересов граждан в сфере отношений недропользования.

 Таблица 1. 

Предложенный модельный ряд контрольной политики позволяет понять, насколько данная категория многоаспектна, затрагивает интересы субъектов отношений в области недропользования на микро-, макро- и мегауровнях. На практике контрольная политика недропользования предполагает сочетание и взаимообусловленность различных ее моделей.

Выделенные нами шесть основных моделей контрольной политики недропользования позволяют представить государственную контрольную политику недропользования как позитивную деятельность государства по регулированию процессов отношений в области недропользования в интересах ее граждан и обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны.

В рамках рассматриваемого нами вопроса государственную контрольную политику недропользования можно с полным основанием признать важной составляющей государственной политики в области недропользования, так как она охватывает основные направления деятельности государства и бизнеса (социальные, экономические, экологические, международные и др.) в сфере отношений недропользования. Очевидно, от уровня  реалистичности, действенности государственной контрольной политики во многом будет определяться успех проведения  государственной политики в области недропользования.

Следует признать, до настоящего времени контрольная политика как научная категория не изучена, ее никто не рассматривал с позиций институционализма, что, по нашему мнению, неоправданно. Вследствие этого государственная контрольная политика недропользования в России носит фрагментарный характер и не выполняет своего предназначения.

Институциональная среда контрольной политики недропользования

Согласно классической теории институционализма под институтами в широком смысле понимаются общепризнанные в обществе нормы поведения людей, обычаи, а также общественные образования, в которых эти нормы реализуются практически [6].

С институциональной точки зрения контрольную политику следует характеризовать через институты, в которых воплощается и материализуется власть, и, прежде всего, через важнейший институт -  государство. Таким образом, институциональное обеспечение государственной контрольной политики недропользования можно рассматривать как использование всей совокупности взаимосвязанных институтов, гарантирующих реализацию  контрольной политики.

При рассмотрении данного вопроса, под институтами нами понимаются устойчивые, постоянно воспроизводящиеся правовые, социальные, экономические, экологические, структурно-организационные и другие отношения, складывающиеся в сфере недропользования, которые являются институциональной средой (институциональной основой) контрольной политики недропользования [5].

Межгосударственные отношения убедительно показывают, что в современных условиях каждая страна или группа стран вырабатывают определенную политику в области минерального сырья и недропользования, зависящую от многих факторов, но прежде всего от наличия или недостаточности собственных минерально-сырьевых ресурсов (МСР) и масштабов потребности в них. В этой связи обеспечение потребностей национального хозяйства, а также потребностей, определенных международными обязательствами, достижение оптимального потенциала МСР в целях национальной безопасности государства необходимо рассматривать под углом зрения проводимой и реализуемой государственной контрольной политики недропользования, которая должна стать одной из важных задач государственной власти.

Формализация и материализация контрольной политики недропользования осуществляется через устойчивые, самовоспроизводящиеся ее элементы. Прежде всего, это Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные и региональные нормативные и правовые акты, стандарты (нормы и правила), инструкции и методики, субъекты отношений: органы исполнительной власти всех уровней и гражданские институты, структуры бизнеса, объекты контроля: доктрины, концепции, программы и планы геологоразведочных работ (ГРР) и воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ), лицензионные условия пользования недрами, результирующие документы проверки недропользователей (акты, предписания, экспертизы, протокола), практика администрирования и применения экономических санкций и др.

Как показывает анализ теории и практики контрольно-надзорной деятельности в области недропользования в России, а также в Республике Коми, именно институциональные преобразования, адекватно отражающие проводимую государством контрольную политику недропользования, обеспечивают действенность контроля. А их реальность во времени и решаемые задачи являются важнейшим условием обеспечения эколого-экономической безопасности и социального благополучия населения республики и в целом Российской Федерации.

Правовые основы контрольной политики недропользования

Государственная контрольная политика базируется на твердом фундаменте права как основы эффективного функционирования власти и ограничивается рамками права. Право принято подразделять на публичное и частное. Публичное право регулирует деятельность государственных органов, отношения между гражда­нами и государственными органами, частное право составляет нормы, регули­рующие отношения между гражданами.

Источником права является Конституция РФ. Отдельные сферы и отрасли деятельности регулируются конституционным, гражданским, административным, трудовым, земельным, налоговым и другими видами права. Нормы права при необходимости исполняются принудительно с использованием соответствующих механизмов.

Основой каждого вида права являются законы, регулирую­щие наиболее важные общественные отношения. Законодательство как основное звено права является одним из важнейших базовых элементов институциональной среды контрольной политики недропользования, которое определяет (регламентирует) поддержанные обществом и принятые в установленном порядке правила поведения государственной власти, бизнеса, граждан в сфере отношений недропользования в интересах общества. Нормы права, определяющие поведенческую роль субъектов отношений в области недропользования, должны отвечать целям и задачам государства при осуществлении контрольной политики. Отсюда следует, что законодательство является главным фактором, воздействующим на формирование и реализацию контрольной политики страны в интересах ее граждан.

При этом немаловажное значение приобретает аспект приори­тетов общества и государства в области отношений недропользования, которые должны быть закреплены нормами права. В целом данный процесс зависит от понимания субъектами этих отношений роли и места законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности в области недропользования в повышении качества жизни, которое определяется совокупностью экономических, соци­альных, экологических и иных показателей.

Реально правовую основу недропользования на российском пространстве формируют законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере недропользования и охраны окружающей среды на соответствующих уровнях управления - федеральном, региональном (территориальном), муниципальном (рис. 1). Предложенная схема градации уровней источников права в области недропользования наглядно свидетельствует о многосубъектном характере правоотношений по обеспечению контрольной политики в области недропользования.

Рис. 1. Схема градации уровней источников права в области недропользования.

Российской особенностью является и то, что, несмотря на принцип совместного ведения Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами [6], верховенство при формировании правовой базы в области недропользования принадлежит федеральному законодательству на всей территории Российской Федерации. Данный принцип формирования законодательства обусловлен устройством нашего государства, что позволяет создать равноправные отношения субъектов Федерации в области недропользования. А учет интересов субъекта Федерации формируется через создание регионального правового поля.

Из изложенного выше можно сделать вывод о том, что определяющим фактором формирования контрольной политики в области недропользования является профессиональное федеральное законотворчество.

Поскольку нами рассматриваются аспекты контрольной политики в области недропользования, то уместно условно подразделить законодательные акты на базовые и сопутствующие. В качестве критерия отнесения законодательного акта к базовому или сопутствующему следует принять принадлежность законодательного акта к определенному виду природопользования. В данном случае нами рассматривается сфера отношений в области недропользования.

Таким образом, на федеральном уровне базовыми законодательными актами являются Конституция РФ, Закон РФ «О недрах», ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федера­ции», ФЗ «Об исключительной экономической зоне Россий­ской Федерации», указы и распоряжения президента, постановления и распоряжения  правительства РФ, ведомственные приказы, распоряжения, инструкции и методики, регламентирующие отношения в области недропользования.

Законодательными, нормативно-правовыми актами определены специально уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации; их компе­тенция в сфере регулирования отношений недропользования; права и ответственность по владению, пользованию и распоряжению минерально-сырьевыми ресурсами, осуществлению государственного контроля над изучением, рациональным использованием и охраной недр на территории Российской Фе­дерации и др.

На региональном уровне: Конституция (устав) субъекта РФ; законы и нормативно-правовые акты субъекта РФ, которые отражают региональные особенности в зависимости от состояния природно-ресурсного потенциала. Законами и нормативно-правовыми актами также определены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации за распоряжением недрами в пределах компетенции, которые  входят в единую систему исполнительной власти России в области недропользования и охраны окружающей среды.

На муниципальномуровне: постановления администрации, которые определяют компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в управлении и контроле над использованием и охраной минерально-сырьевых ресурсов местного значения.

Для эффективной реализации базовых законов в области недропользования необходимы так называемые сопутствующие законы, рассматриваемые нами как  определяющие правовую среду в процессе пользования недрами, затрагивающие иные сферы отношений, социальные, экономические, финансовые, экологические и иные.  Среди них - Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, ФЗ «О животном мире», ФЗ «Об особо охраняемых территориях», ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и, ее прилежащей зоне»; Налоговый Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Гражданский Кодекс РФ и др.

В структуре законодательного и нормативно-правового обеспечения недропользования важное место отводится указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ и аналогичным актам субъектов РФ, которые в значительной мере выполняют адаптационную, координирующую роль в условиях меняющегося вектора внутренней и внешней политики государства в области недропользования.

Следует подчеркнуть, что в условиях интеграции России в международное сообщество роль международного права, касающаяся отношений в области недропользования и охраны окружающей среды, приобретает существенное значение, проникая в российское законодательство, что вполне закономерно и оправданно. Однако в процессе законотворчества представительным и исполнительным органам власти необходимо исходить, прежде всего, из национальных интересов и интересов граждан России. На наш взгляд, это принципиальная позиция, так как принятая норма права в дальнейшем и станет тем самым «кирпичиком», из которого формируется государственная контрольная политика в области недропользования и охраны недр.

Принцип защиты национальных интересов, интересов граждан и бизнеса при формировании отношений в области геологического изучения, воспроизводства и использования недр должен пронизывать все без исключения нормативные правовые акты, регламентирующие эти отношения как на внутрироссийском, так и на международном уровне.

Наряду с установлением властных, распорядительных и поведенческих полномочий для субъектов контрольной политики, институтом законодательства также устанавливается ответственность субъектов этих отношений за допущенные правонарушения в области недропользования: дисциплинарная, материальная, адми­нистративная и уголовная. Законодательно предусмотренная ответственность за правонарушения в области недропользования не является самоцелью. Данная мера направлена на упреждение нарушений и является важной мотивацией к законопослушанию посредством наложения штрафа и частичной компенсации причиненного вреда окружающей среде и самим недрам при их эксплуатации. Однако при систематических нарушениях норм права в области недропользования начинают действовать механизмы карательного характера - экономические санкции, досрочное прекращение права пользования недрами и уголовная ответственность.

 По фактам нарушений в сфере недропользования за 2009 год Управлением Росприроднадзора по Республике Коми привлечены к административной ответственности по ст.7.3 КоАП РФ в виде штрафа 82 (в 2008 г. – 57) лица. Общая сумма наложенных штрафов составила 1 568 400 руб. (в 2008 г. – 1 236 000 руб.).  Анализ материалов проверки показывает, что количество хозяйствующих субъектов - нарушителей законодательства о недрах - по отношению к общему количеству проверенных субъектов недропользования составил в 2009 г. 96% (за 2008 г. – 91%). Приведенная статистика указывает на значительное количество нарушений со стороны недропользователей, а следовательно, подтверждает необходимость и целесообразность системного проведения контрольно-надзорных мероприятий в области недропользования в целях пресечения нарушений и причин, способствовавших их совершению. За этот же период, по материалам проверки Управления, досрочно прекращено право пользования недрами по трем предприятиям:  ЗАО «Хойлинский горнообогатительный комбинат», ООО «Ухтагеолцентр», ООО «Мигаюнефть».

Данные меры стали сигналом для акционеров и руководителей компаний по пересмотру технологической, технической, экологической и инвестиционной политики в целях более эффективного освоения и охраны недр на территории республики. Объекты недропользования, которые изъяты из хозяйственного оборота, попадают в нераспределенный фонд и через систему лицензирования передаются новым соискателям с обязательствами лучшей организации работы и законопослушания, и этому хочется верить.

Надо отметить, что в 2009 г. произошли значительные изменения ст. 7.3 КоАП РФ в части ужесточения санкций к нарушителям пользования недрами. С апреля 2010 г. размер штрафов на юридическое лицо за безлицензионное пользование недрами возрос с 30-40 тыс. руб. до 800-1000 тыс. руб., за нарушения условий пользования недрами с 30-40 тыс. руб до 300-500 тыс. руб. На наш взгляд, данные меры государственной власти показывают ее озабоченность и решимость по поводу организации грамотной эксплуатации недр во благо всего общества. Надо признать, в этом есть  отражение государственной контрольной политики в области недропользования.

Среди основных проблем законодательного обеспечения недропользования в России можно выделить следующие:

- действующий закон о недрах не отвечает реалиям времени. Десятки дополнений и поправок, внесенных в законодательный акт, создали ситуацию неопределенности и высоких рисков в области недропользования, что, прежде всего, сдерживает приток инвестиций;

- отсутствует закон о государственном контроле в области недропользования и охраны недр в Российской Федерации;

- действующая система ответственности за правонарушения в области недропользования и охраны недр отличается от западной низкими размерами штрафов и экономических санкций;

- законодательством не определена роль гражданских институтов (общественности) в области недропользования, при этом недра являются государственной собственностью и др. 

На наш взгляд, существующие проблемы базовых и сопутствующих законов  в области недропользования являются сдерживающим фактором формирования и проведения контрольной политики недропользования. В подтверждение наших выводов уместно отразить точку зрения В.П.Орлова, который считает, что законодательство призвано  выполнять функцию концептуального и нормативно-правового закрепления минерально-сырьевой политики, вытекающей из общей стратегии и принятой экономической модели развития государства с учетом фактического состояния минерально-сырьевого сектора экономики, сырьевой базы и системы недропользования. Однако по вопросам управления, лицензирования, охраны, надзора и контроля над использованием минеральных ресурсов, а также разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти, налогообложения и изъятия природной ренты и ряду других существуют различные, нередко взаимоисключающие позиции, что негативно сказывается на состоянии законодательства о недрах и в целом на недропользовании [8].

Серьезные проблемы в контрольно-надзорной деятельности в области недропользования связаны, по сути, с отсутствием совершенных методик и инструкций по организации и проведению контроля и надзора. До настоящего времени не разработаны методики по расчету ущерба, наносимого компонентам природной среды в результате эксплуатации недр. Отсутствуют полноформатные рекомендации по оформлению результатов контроля и надзора, несмотря на постоянные их изменения, что не способствует достижению эффективного контроля. Действующие формы отчетности контрольно-надзорной деятельности в области недропользования не отражают весь спектр полномочий Росприроднадзора. До настоящего времени отсутствует отчетность о состоянии геологического изучения недр. При этом формы и содержания отчетности постоянно меняются и приобрели гипертрофический вид. Все это снижает эффективность контрольно-надзорных мероприятий в области недропользования, не способствует формированию реальной контрольной политики недропользования, вследствие чего на­рушаются права граждан и юридических лиц,

Таким образом, совершенствование правового обеспечения контрольной политики недропользования по-прежнему задача актуальная. При этом состояние общей стратегической неопределенности, несогласованности, противоречивости и неурегулированности в развитии государственной политики по изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы России на долгосрочную перспективу осложняет процесс совершенствования законодательства по обеспечению контрольной политики.

Важное место в контрольной политике должно быть отведено региональному аспекту. Сегодня полномочия регионов по управлению недрами, включая участие их в геологическом изучении своих территорий, ограничиваются общераспространенными полезными ископаемыми, что в современных условиях не оправдано. В связи с перманентной реорганизацией системы управления и контроля недропользования на федеральном уровне и фактического отстранения региональных органов власти от влияния на процессы недропользования создается опасность снижения уровня администрирования законодательства и управляемости в области недропользования.

Кроме того, произошедшие изменения в правоприменительной практике привели к тому, что кон­курсная система доступа к недрам практически заменена на аукционную форму. В итоге существенно изменены критерии отбора субъектов недропользования. Победителями становятся те, кто больше заявит инвестиций в освоение недр. Как показывает контрольная практика, инвестиции оказываются виртуальными, о чем свидетельствуют факты невыполнения лицензионных условий подавляющим количеством предпринимателей в области недропользования. Характерные нарушения, выявленные в ходе проверок: невыполнение уровней объемов добычи полезных ископаемых, нарушение сроков начала геологоразведочных и добычных работ, подготовки проектных документов и проведения экспертизы запасов полезных ископаемых. Серьезные нарушения выявлены при анализе выполнения технологических показателей проектов разработки месторождений: по объёмам эксплуатационного бурения, по действующему фонду эксплуатационных и нагнетательных скважин, по срокам начала системы поддержания пластового давления, по вводу новых скважин и др. (ООО «Экотех», ООО «Мичаюнефть», ООО «ВиК», ООО «Севергазпром», ООО «Нефтегазпромтех»).

По своей сути, нарушения материализуются неполучением объемов минерально-сырьевых ресурсов, непредоставлением дополнительных рабочих мест, невыполнением финансовых обязательств перед бюджетами и т.д. Безусловно, все это негативно отразилось на результатах решений социальных, экономических и экологических задач.

Подчеркну, область недропользования пополнил бизнес, представители которого не имеют представления о процессе пользования недрами, о законодательных и нормативно-правовых актах, регламентирующих эту деятельность, что ставит под угрозу выполнения задач по обеспечению рационального, комплексного использования и охраны недр, экологической безопасности территории, достижении устойчивого социально-экономического развития региона.

Более того, новые подходы в области недропользования, о которых шла речь выше, обострили ряд проблем по мере повышения цен на экспортируемое сырье, роста доходов добывающих компаний. Основные из них - систематическое усиление тенденции истощительного недропользования, что проявляется в расточительном использовании минеральной базы; продолжающееся старение основных производственных фондов минерально-сырьевого комплекса и усиливающаяся его зависимость от импортной техники, технологий и оборудования.

Новые задачи повышения комплексной эффективности недропользования (включают бюджетную, коммерческую, социальную, экологическую, технологическую и воспроизводственную составляющие) могут быть решены при условии существенной доработки и дополнения источников права, отвечающих требованию времени.  

Совершенствование правового обеспечения контрольной политики

Государственная контрольная политика, базируясь на действующих нормах пра­ва, в то же время предполагает их совершенствование по мере продвижения общества от одного этапа развития к другому. Большое влияние на эффективность контрольной политики оказывают финансовые возможности государства. При рыночном хозяйствовании государство располагает лишь частью материальных и финансовых ресурсов. Крупные корпорации, компании типа ОАО «Газпром» также проводят политику и финансируют развитие страны. Но то, что хорошо для ОАО «Газпром», необязательно полезно для России. В полной мере разделяем позицию зарубежных  ученых о том, что на современном этапе государству приходится вмешиваться, чтобы защитить граждан и от эксплуатации собственниками капитала [5]. Следовательно, правительство должно контролировать соблюдение общенацио­нальных интересов, иначе удовлетворение общественно значи­мых потребностей станет случайным явлением, а структурные диспропорции превратятся в закономерность.

На современном этапе, прежде всего, необходимо пересмотреть государственную, налоговую и инвестиционную политику в Российской Федерации.

Центральное место при совершенствовании законодательства должны за­нять аспекты, касающиеся:

- сохранения пре­емственности базовых принципов недропользования, на которых сформировался и развивается современный минерально-сырьевой комплекс исходя из его ведущей роли в экономическом развитии страны;

- закрепления кон­цептуального положения в отношении государственной собствен­ности на недра; платности и срочности пользования недрами; состязательности за право пользования недрами (аукционы, конкурсы); оценки минерально-сырьевых ресурсов и запасов полезных ископаемых и постановки их на государственный учет, создания и ведения единой системы информации о минерально-сырьевых ресурсах;

- полноты, комплексности и рациональности использования недр;

- оптимизации способов и форм предоставления права на пользование недрами на основе сочетания административно-правовых и гражданско-правовых отно­шений (лицензии и договора-аренды), требований к содержанию лицензий на различные виды пользования недрами. Конкретизацией исчерпывающего перечня лицен­зионных и договорных условий (освободить их от излишних условий), при соблю­дении основных гарантий государства, действовавших на момент выдачи лицен­зии;

- содержания критериев применения аукционных и конкурсных форм предоставления права пользования недрами и выявления победителей, на заключение соглашений о разделе продукции, установления критерия допуска недропользователей к участию в конкурсах и аукционах на право пользования недрами в зависимости от показателя обеспеченности ресурсами и выполне­ния исчерпывающего перечня условий по ранее выданным лицензи­ям;

- усиления системы государственного управления, регулирования и контроля, вклю­чая регламентацию отчетности, установленных технологических нормативов недропользования и др.;

- установления системы административ­ных и экономических стимулов, направленных на восполнение минерально-сырьевой базы, применения ресурсосберегающих технологий, рационального и комплексного использования недр;

- закрепления участия в управлении и контроле недропользования трех уровней власти: феде­рального, регионального, муниципального;

- уточнения порядка приостановки, ограничения и досрочного прекращения права пользования недрами;

- уточнения объема показателей и периодичности государственной и отраслевой статистиче­ской отчетности.

Важным  шагом  по созданию действенной правовой среды контрольной политики недропользования является оперативная разработка подзаконных актов, необходимых для реализации положений закона о недрах, корректировка действующих стандартов, норм и правил в области недропользования и охраны окружающей среды.

Безусловно, законы корректируются, поскольку меняются политические установки в направлении социального, экономического и экологического разви­тия страны. При этом отношение к недрам точно характеризует состояние общества, а по уровню совершенствования законода­тельства можно судить, насколько правовым является данное государство и цивилизованным само общество. Вместе с тем, отношение к законам в области недропользования является не только индикатором культуры бизнеса, но и критерием оценки профессионализма и компетентности представителей структур власти.

Организационно-структурные основы контрольной политики недропользования

Важным средообразующим институтом контрольной политики недропользования является структура и внутренняя организация отношений органов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования. Органы контрольно-надзорной деятельности являются институтами государства, которые, реализуя свои полномочия на основе взаимодействия, добиваются решения важной задачи – повышения эффективности недропользования. Это достигается путем обеспечения соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Из этого следует, что все субъекты отношений недропользования и, прежде всего, институты контрольно-надзорной деятельности должны отвечать требованию решаемых задач с точки зрения структурной и организационной их составляющей. К сожалению, сегодня данные требования не в полной мере отвечают истинному положению.

Рассмотрим действующую структуру и внутреннюю организацию отношений институтов контрольно-надзорной деятельности на территории Республики Коми.

Рис. 2. Схема структуры институтов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования на территории Республики Коми

 Как проиллюстрировано на схеме (рис.2), действующая структура институтов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования представлена на всех уровнях -  федеральном, окружном (межрегиональном), региональном (субъект Российской Федерации) и муниципальном уровнях, это так называемая четырехзвенная структура.

На федеральном уровне - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), являющаяся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности. В пределах своей компетенции Федеральная служба по надзору в сфере природопользования издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства (МПР России), осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы.

На окружном (межрегиональном) уровне - Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, который является территориальным органом Росприроднадзора осуществляющим свои полномочия на территории Северо-Западного федерального округа. 

На региональном уровне - Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Республике Коми и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (Минприроды РК). С точки зрения реалистичности это наиболее важный для решения социально-экономических и экологических задач уровень контрольно-надзорной деятельности, так как на данном уровне осуществляется процесс недропользования. Сегодня подавляющая часть  проверок недропользователей, проводимых Управлением Росприроднадзора по РК, осуществляется совместно с иными федеральными и республиканскими органами исполнительной власти и правоохранительными органами (Печорское управление Ростехнадзора, УФНС России по Республике Коми, Минприроды Республики Коми и др.). Принцип совместной проверки и принятия решений по итогам контроля недропользователей - наиболее полно обеспечивает учет интересов региона, государства в целом и недропользователей, минимизирует производственные риски и сглаживает объективные противоречия (экономические, экологические, социальные и т.п.), неизбежно возникающие при геологическом изучении, разведке и разработке полезных ископаемых.

На муниципальном уровне - комитеты по охране окружающей среды Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (далее Комитеты).  Комитет является территориальным органом Минприроды Республики Коми и осуществляет в установленном порядке и в пределах своей компетенции деятельность по реализации полномочий в области изучения, воспроизводства, использования и охраны ресурсов недр, иных природных объектов и охраны окружающей среды на территории муниципального образования.

На наш взгляд, действующая структура органов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования тяжеловесная и не в полной мере отвечает Концепции административных реформ, проводимых в России, с точки зрения ее оптимальности контрольной вертикали. В структуре органов контрольно-надзорной деятельности подведомственной МПР России, как отмечалось выше, имеются Департаменты Росприроднадзора по федеральным округам. Таких органов в целом по Российской Федерации восемь.

В соответствии с полномочиями Департамент осуществляет общее руководство и координирует взаимодействие Управлений Росприроднадзора по субъектам Федерации на территории осуществления полномочий между собой, координирует и контролирует деятельность управлений Росприроднадзора, осуществляющих контроль и надзор в том числе за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Однако фактически реализуются полномочия по запросу, сбору и переадресации информации о состоянии контрольно-надзорной деятельности Управлений  по субъектам федерации в центральный аппарат Росприроднадзора и в обратном порядке.

Принимая во внимание наличие системы электронных технологий информационного обеспечения контрольно-надзорной деятельности Управлений и центрального аппарата Росприроднадзора, существование Департамента в таком формате, как транзитера информации в центр, ничем не оправдано. Причем на практике запросы непосредственно в Управления о состоянии контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне направляют как центральный аппарат Росприроднадзора, так и Департаменты, существенно сокращая при этом время исполнения.

Итак, внутренняя организация взаимодействия территориальных структур Росприроднадзора не позволяет государственным инспекторам Управления более качественно готовить запрашиваемую информацию, существенно сокращает время для анализа материалов проверок, принятия необходимых организационных мер и квалифицированных решений, направленных на устранение нарушений и причин, их вызывающих. Из вышеизложенного напрашивается вывод: в структуре территориальных органов Росприроднадзора  Департамент, выполняющий «дублирующие» государственные функции центрального аппарата по своду и переадресации информации о контрольно-надзорной деятельности Управлений, создает реальные барьеры на пути повышения эффективности контроля.

Вместе с тем органы местного самоуправления не наделены контрольными полномочиями в области природопользования и охраны окружающей среды. А именно на поднадзорной муниципальной власти территории происходит процесс недропользования и защищаются конституционные права граждан на благоприятную для проживания окружающую природную среду.

Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

- законодательное закрепление за федеральными органами исполнительной власти функций по планированию и осуществлению системного контроля в области недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации является обусловленной временем необходимостью;

- несовершенство структуры и организации взаимодействия институтов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования создает проблемы в достижении законности и эффективности недропользования, приводит к социальным и эколого-экономическим потерям. Проблемы несовершенства структуры органов контрольно-надзорной деятельности и внутренней их организации неновы и требуют к себе  пристального внимания. 

Реализация мер по совершенствованию организационной структуры и упорядочению полномочий институтов контрольно-надзорной деятельности является необходимым шагом по осуществлению контрольной политики недропользования на более качественном уровне.

Кадровое обеспечение контрольной политики недропользования

Контрольно-надзорные мероприятия представляют собой направленную деятельность на защиту интересов государства и бизнеса в сфере отношений в области недропользования. Поэтому важно знать, какие факторы определяют последовательное и неуклонное проведение политики интересов субъектов отношений в процессе недропользования и развития минерально-сырьевой базы, от чего зависит качество контрольно-надзорной деятельности, превращающего ее в важнейший инструмент регулирования недропользования.

Во все времена решение многих проблем начиналось с подготовки кадров. Обучение кадров должно носить масштабный, систематический характер при условии, что оно является настоящим рабочим процессом как основная деятельность государственного гражданского служащего [1]. Постоянно меняющееся законодательство, беспорядочное внесение различных поправок в нормативно-правовые акты, порой противоречащих друг другу, наличие ведомственных преград к доступу регламентирующих документов в области недропользования вызывают неуверенность в деятельности государственных инспекторов, что формирует в их сознании определенное сопротивление.

Поэтому обучение инспекторов с использованием примеров из практики контрольно-надзорной деятельности позволяет более эффективно донести до их сознания необходимость и целесообразность применения действующего инструментария контроля и надзора в системе недропользования. Именно в сознании человека кроются возможности использования наиболее эффективных механизмов контрольно-надзорного воздействия. Давно доказано, важными характеристиками сознания являются интересы, ценности и мотивы деятельности. От их совместного включения в процесс зависит эффективное достижение поставленных целей.

В Управлении Росприроднадзора по Республике Коми ежеквартально проводится учеба инспекторов по технологии контрольно-надзорной деятельности и правоприменительной практике. В основе обсуждаемых проблем лежат конкретные примеры из проводимых проверок недропользователей и применения норм КоАП РФ. Инспекторы получают подробную информацию о методике осуществления государственного контроля недропользования, основанной на действующей правовой базе с учетом региональных особенностей. К учебному процессу привлекаются представители силовых структур и иных заинтересованных ведомств.

В результате обучения инспекторского состава улучшилось взаимопонимание между руководителями и персоналом, между инспекторами отделов Управления, между федеральными и республиканскими структурами исполнительной власти, между инспекторами и предпринимателями, что положительно сказалось на результатах контроля в целом по Управлению.

Приведем несколько показателей из экономического анализа результатов контрольно-надзорной деятельности Управления Росприроднадзора по РК.

Так, за 2009г. по предписаниям госинспекторов предпринимателями выполнены мероприятия по устранению нарушений: ООО «Косьюнефть» в полном объеме и в установленные сроки провело сейсморазведочные работы в объеме 100 пог. км, выполнило обработку и интерпретацию геофизических материалов, оборудовало устья ликвидированных скважин с суммарным объемом затраченных средств более 36,5 млн руб., ООО «Геотехнология» провело консервацию скважин в пределах Западно-Ухтинского месторождения и Средне-Седъельской площади с общими затратами – 1,96 млн руб., ООО «ЛУКОЙЛ-Коми» рекультивировало и сдало Республиканской комиссии по приемке восстановленных земель – 344,1 га ранее нарушенных земель, затраты составили 164,7 млн руб. и т.д.

Руководство любого ведомства ориентировано на высокие показатели деятельности, но у персонала, который находится на более низком организационном уровне и имеет узкий круг задач, реально нет ощущения сопричастности к достижению установленных показателей. Рассогласование представлений руководителя и подчиненных о значимости стоящих перед коллективом задач неизбежно в силу различия их социально-ролевых диспозиций. Каждый видит эти задачи со своей стороны, один - с уровня исполнителя («снизу»), другой - с уровня руководителя («сверху»). Этот разрыв в понимании целей и реализации контрольной политики недропользования – внутренний конфликт, который значительно снижает эффективность контрольно-надзорной деятельности органа исполнительной власти на любом уровне контрольной вертикали. Поэтому значение учебного процесса среди инспекторов Управления весьма велико.

Руководителю важно самостоятельно изыскивать мотивацию результативной работы персонала, которая должна присутствовать при желании достичь намеченной цели. На практике в Управлении разработано положение о премировании работников в зависимости от выполнения ими конкретных показателей, так называемая - материальная мотивация. Есть стимулы морального плана, такие  как Почетная грамота Управления Росприроднадзора по Республике Коми – за большой личный вклад в достижение рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и устойчивого развития Республики Коми,  Благодарность Управления Росприроднадзора по Республике Коми – за большой вклад в дело обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды в Республике Коми. Принимаемые меры материального и морального стимулирования персонала Управления укрепляют корпоративный дух, позволяют выделить наиболее инициативных работников.

Формирование культуры инспектора, выработка навыков работать согласно административному регламенту федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, адекватно реагировать на возникающие нарушения правил пользования недрами и их охраны – очень важный момент успешного функционирования системы контроля и надзора в данной области. При этом главным остается вопрос, что нужно сделать, чтобы инспекторы захотели и смогли работать в условиях регламентированной системы контрольно-надзорной деятельности, чтобы они осознали личную ответственность за реализацию общей цели. И надо сказать, здесь важно, чтобы поставленные цели реально соответствовали тому смыслу, который в них вкладывает руководство, и полностью согласовывались с проводимой контрольной политикой.

Следует признать, что существенным мотивационным условием является информирование персонала о достигнутых результатах функционирования контрольно-надзорного органа. На практике в Управлении Росприроднадзора по РК еженедельно проходят совещания с начальниками отделов, на которых анализируется работа, вскрываются проблемы и  обсуждаются варианты их решения, намечаются текущие задачи и меры предупредительного и оперативного характера по достижению законности недропользования на территории Республики Коми. Очень важно вовлекать в эту работу весь персонал управления, что и делается.

Важное место в этом процессе должно быть отведено курсам повышения квалификации государственных служащих всех уровней исполнения, доведение до них всех сведений о целях и задачах государственной политики недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Наряду с обучением большое значение имеет проведение разъяснительной работы руководства Управления среди персонала, привлечение инспекторов к разработке технологий и механизмов, процедур контроля и надзора, а также совершенствованию административной практики в области рационального использования и охраны недр. Результатом такого диалога и взаимодействия является понимание целей и задач с точки зрения исполнителя и руководителя, что позволяет на практике повышать эффективность контрольно-надзорной деятельности.

Можно утверждать, что персонал играет существенную роль в реализации контрольной политики через эффективно проводимые контрольно-надзорные мероприятия.

Основные направления решений институциональных проблем контрольной политики

С целью решения перечисленных проблем необходимо:

1) прекратить перманентную практику законодательного, нормативно-правового, методического обеспечения контрольно-надзорной деятельности, так как это лишает органы надзора необходимого инструментария и механизмов регулирования недропользования, с одной стороны, и дезорганизует предпринимателей - с другой; 

2) разработать и внедрить административные регламенты, обеспечивающие тесное взаимодействие субъектов отношений в сфере контроля в области недропользования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что позволит повысить результативность принимаемых мер в защиту окружающей природной среды и обеспечение рационального недропользования;

3) сформировать и вести банк данных о предприятиях-нарушителях в области недропользования для осуществления мониторинга за выполнением взятых ими обязательств перед государством, исполнением предписаний контрольно-надзорных органов и своевременным устранением нарушений, что повысит эффективность недропользования и обеспечит экологическую безопасность;

4) создать систему информационных потоков о состоянии пользования недрами, охватывающую все уровни структуры контроля и надзора, для обеспечения исполнительной власти, гражданских институтов достоверными и своевременными данными, что позволит последним принимать правильные решения по реализации государственной контрольной политики недропользования и понимать суть проводимой политики недропользования бизнесом;

5) расширить меры административной ответственности и применение экономических санкций к недобросовестным пользователям недр;

6) учитывая природно-ресурсную особенность Республики Коми, необходимо рассмотреть вопрос о создании единого института контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, который бы  реализовывал контрольно-надзорную политику с учетом региональных особенностей;

7) пересмотреть систему подготовки и переподготовки персонала органов контрольно-надзорной деятельности, в основу которой должна лечь практика контрольно-надзорной деятельности Российской Федерации и зарубежья.

Согласно Концепции национальной безопасности основные угрозы России носят не военный, а экономический ха­рактер. Возрождение России как полноправного субъекта международных отношений требует эффективного включения ее минерально-сырьевого потенциала в национальную и международную экономику, что обусловливает разработку и реализацию реальной контрольной политики в области недропользования и воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов.

Облеченные доверием народа органы и должностные лица государственной власти разраба­тывают стратегию и тактику недропользования, формируют контрольную политику, которые формализуются в законодательных, нормативных, правовых и иных актах. При этом формирование правовой базы должно происходить под приоритетами национальных интересов и энергетической безопасности страны.

Государственная контрольная политика недропользования должна вырабатываться на основе научно обоснованной государственной политики недропользования и развития минерально-сырьевой базы России, разработка которой является важнейшей задачей органов государственной власти.

Вся история России является поиском варианта лучшего устройства общества, доктрины существования и процветания государства. В настоящее время при разработке государственной контрольной политики уже можно опираться на появившиеся объединительные идеи, которые могут составить основу национальной идеологии:

• необходимость изменения действительности к лучшему;

• активная роль государства в области недропользования как важный сектор экономики, основа решения социальных, эколого-экономических и иных вопросов жизни граждан Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации необходимо ускорить разработку и утверждение Государственной контрольной политики в области минерального сырья и недропользования, что позволило бы обеспечить России устойчивое развитие национальной экономики и минерально-сырьевой безопасности, определить ее роль в будущем мировом минерально-сырьевом обеспечении.

Список литературы

1. Барейша В.М. и др. Персонал как основной ресурс эффективной системы менеджмента - Экология производства. – 2007.- №5. – 111с. 

2. Государство и управление в США. отв. ред. Л.М. Евенко. - М., 1985.

3. Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья [Электронный ресурс] : [утв.приказом МПР РФ от 8 июня 2005г. № 160] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

4.   Конституция Российской Федерации: текст и справочные материалы. – М.: Эксмо, 2009. – 64с.

5. Корепанов Н.А. Институциональные преобразования контроля в недропользовании  // «Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера» Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. №3, 2006. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://koet.syktsu.ru/vestnik/2006/2006-3/11.htm 

6. Медведев А.В. Институциональные преобразования охотничьего хозяйства в России // Бюллетень. Использование и охрана природных ресурсов в России. – 2007. - №1. – С. 31-34.

7. Основы государственной политики в области минерального сырья и недропользования [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

8. Орлов В. П. Проблемы недропользования (2000-2006) / Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Российское геологическое общество. – М.: Геоинформмарк, 2007. – 464с.

Literature

1. Bareysha V.M. Staff as the main resource of efficient management system / V.A. Bareysha, S.S. Yarumbavichute, O.P. Iliad [etc.]  - Ecology of production. - 2007 .- № 5. – 111 p.

 2. The State and the USA. Answer Ed. LM Yevenko. M., 1985.

 3.Long-term government program of studying the subsoil and reproduction of mineral resources of Russia on the basis of the balance of consumption and recovery of production of mineral resources [electronic resource]: [approved by order of  MNR of 8 June 2005. № 160] / / NLS Consultant: Legislation.

 4.The Constitution of the Russian Federation. Text and reference materials. - M.: Penguin Books, 2009. – 64 p.

 5. Korepanov N.A. Institutional transformation of control in subsoil use // «Corporate Governance and Innovative Development of North Russian Economy» Journal, Science and Research Centre of Corporate Law, Governance and Venture Investments, Syktyvkar, №3, 2006. Link: http://koet.syktsu.ru/vestnik/2006/2006-3/11.htm

 6. Medvedev A.V. Institutional reforms hunting in Russia. Use and protection of natural resources in Russia. - 2007. - № 1. - P. 31-34

 7.Basis  of state policy in the field of mineral resources and exploitation of subsoil    [electronic resource] / / NLS KonsultantPlus: legislation.

 8. Orlov V.P. Problems of exploitation of subsoil    (2000-2006) / Council of the Federal Assembly of Russian Federation, Russian Geological Society. - M.: Geoinformmark, 2007. – 464p.