Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера
Вестник Научно-исследовательского центра 
корпоративного права, управления и венчурного инвестирования
Сыктывкарского государственного университета

В соответствии с решениями президиума Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России с 19.02.2010 г. входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук

Местное самоуправление в системе публичного управления (на примере северных территорий)

Князева Г.А.

В статье рассматривается местное самоуправление как разновидность публичной власти. В связи с новыми подходами к развитию территории автор считает необходимым укрепление горизонтальных сетевых связей и взаимодействие между структурами власти, общества и бизнеса. Для успешного взаимовыгодного сотрудничества власти, бизнеса и общества с целью формирования гражданского общества предлагается использовать различные механизмы межсекторного сотрудничества, в том числе фонд местных сообществ

The article deals with the local government as a kind of public authority. In connection with new approaches to the development of the territory, the author finds it necessary to strengthen the horizontal networking interaction between the structures of government, business and society. For a successful and mutually beneficial cooperation of government, business and society to form civil society the author suggests using different mechanisms of cross-sectoral collaboration, including community foundations

Ключевые слова: публично управлять, местное самоуправление, бюджет, экономическая основа, финансовая обеспеченность, фонд местных сообществ, бизнес-сообщество, инвестиционный климат

Keywords: to manage publicly, local government, budget, economic basis, financial support, community foundations, the business community, the investment climate

Важным отличительным признаком местного самоуправления является его публичный характер. Публично управлять - означает действовать в общих интересах, решать задачи, имеющие значение для всех членов общества. В ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дается определение местного самоуправления, как деятельность населения по самостоятельному решению некоторого круга общественно значимых вопросов местного значения. Несмотря на разнообразие имеющихся в российской литературе суждений о сущности местного самоуправления, господствующим можно считать позицию о том, что местное самоуправление – есть разновидность публичной власти – местная муниципальная власть, которая, однако, не является государственной. Интересной  является  трактовка  понятия  местного  самоуправления   в Европейской хартии местного  самоуправления  (ст.  3).  Здесь  «под  местным самоуправлением понимается право и  реальная  способность  органов  местного самоуправления регламентировать значительную  часть  государственных  дел  и управлять ею, действуя  в  рамках  закона,  под  свою  ответственность  и  в интересах  местного  населения»[2].  Таким  образом,   Европейская   хартия местного самоуправления не  предусматривает  градацию  вопросов  ведения  на вопросы  местного  значения   и   государственные   дела.   Скорее   хартией определяется,   что    вопросы    местного    значения    являются    частью «государственных дел». В этом особенность понятия  местного  самоуправления, даваемого в настоящем  документе.

Республика Коми расположена на Европейском Севере, имеет большую территорию, слабую заселенность, миграция в реформенные годы значительна - регион потерял четверть населения, причем уезжает  молодежь и трудоспособное население. К числу характеристик, которые  бы раскрывали особенность местного самоуправления, можно также отнести  низкую по сравнению с другими российскими европейскими территориями обеспеченность дорогами, незначительную газификацию и низкий уровень благоустройства жилья. Титульная нация - коми, составляющие четверть населения в регионе, проживает в основном на селе, многие из них заняты традиционным природопользованием.

В аспекте постиндустриального развития для Республики Коми как северной периферии на первое место выдвигается идеология саморазвития снизу, инициированного изнутри самого сообщества. В этой связи упор необходимо сделать на развитие человеческого потенциала, поддержку местных инициатив. Политика регионального и федерального центра должна содействовать раскрепощению местных инициатив сообщества, укреплению  его материальных активов, качества человеческого потенциала, совершенствованию местных норм и правил экономического поведения. Поэтому развитие местного самоуправления и формирование местных сообществ особенно актуально для Республики Коми.

На территории республики местное самоуправление осуществляется в 211 муниципальных образованиях, в том числе городских округов – 5, муниципальных районов – 15, городских поселений – 16, сельских поселений – 175.

Наиболее актуальные вопросы, которые связаны с местным самоуправлением: бюджет как экономическая основа местного самоуправления, кадры для реализации местного самоуправления, правовые аспекты по ряду вопросов местного значения, традиционное природопользование, участие общественных организаций в местном самоуправлении.

На первое место среди проблем, препятствующих осуществлению народовластия на муниципальном уровне, выходит проблема финансовой обеспеченности территорий. Органы местного самоуправления  фактически оказываются несостоятельными ввиду того, что они лишены нормальных цивилизованных источников финансирования. И это самая, пожалуй, болезненная проблема, которая сейчас существует повсеместно на территории всей России, практически в любом регионе.

Органы местного самоуправления (далее МСУ) несамостоятельны или в очень небольшой мере самостоятельны в вопросе определения собственных финансовых источников. Объем местных налогов, которым полностью распоряжается муниципалитет, – это и  есть показатель его реальной самостоятельности. В Республике Коми  показатель самостоятельности источника в виде местных налогов составляет в среднем не более 10%. Все остальные источники финансирования МСУ – отчисления от регулирующих налогов.

В этом заключается наибольший порок всей системы. Объем средств, который регион отчисляет муниципалитету, он устанавливает по своему усмотрению, как захочет. И, естественно, он в первую очередь думает  о своих интересах и в последнюю очередь  об интересах муниципалитетов.  И получается, что муниципальные образования, которые могли бы быть донорами и на которых находится достаточно развитая производственная база,  фактически от этой деятельности ничего не получают в свой бюджет. Поэтому  финансирование, которое им оставляет регион, не находится ни в какой зависимости от результатов их конкретной экономической деятельности. Соответственно, они абсолютно не заинтересованы в том, чтобы развивать свою территорию и создавать условия для  малого бизнеса, способствовать привлечению инвестиций.

В результате регион-донор, к которым относится Республика Коми,  в своем составе имеет только дотационные городские округа и муниципальные районы. Таким образом, не выполняется одна из важнейших функций местного самоуправления, а именно та, что местная власть является источником экономического развития, то есть не задействован мощнейший ресурс развития не только местного самоуправления, но и экономики в целом.

По нашему мнению, должны быть внесены изменения в межбюджетные отношения, которые касаются федерального и регионального уровня:

• установление минимальных социальных стандартов;

• законодательное закрепление муниципальной бюджетной обеспеченности МО, хотя бы на уровне 70%;

• внесение изменений в статьи 13-15 части первой Налогового кодекса РФ с целью перераспределения налогов и сборов в пользу МО.

Однако руководители субъектов в основном придерживаются другого мнения. Ссылаясь на то, что органы местного самоуправления в некоторых субъектах РФ (в том числе и Республика Коми) не имеют возможности надлежащим образом выполнять возложенные на них полномочия в полном объеме в связи с недостаточностью кадровых, программно-технических и иных материальных ресурсов, они считают необходимым внести изменения в часть 3 статьи 52 «Местные бюджеты» следующего содержания: «Органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо с финансовым органом субъекта РФ по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ об осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Соглашение должно заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения его действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать санкции за неисполнение соглашения».

Таким образом, если не изменить законодательно на федеральном уровне бюджетную обеспеченность местных сообществ, субъект останется главным распределителем финансов на территории, несмотря на то, что основные полномочия закреплены за муниципальными образованиями. Практика такая существует в настоящее время, субъект просит ее узаконить.

В чем-то региональные власти правы. Это касается кадровой составляющей местного самоуправления.  Абсолютное большинство руководителей не имеют профильного образования с учетом задач, возложенных на органы местного самоуправления: от вопросов анализа и планирования социально-экономического развития МО, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством до координации работы предприятий, находящихся на территории МО, в комплексном социально-экономическом развитии территории МО, подготовки бюджета, нормативных правовых актов органов МСУ.

В настоящее время на муниципальной службе в республике занято более 2200 человек. Доля муниципальных служащих, имеющих базовую специальную подготовку, т.е. высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», составляет соответственно 9% и 12%.

В связи с недостатком квалифицированных кадров в сельских поселениях Законом Республики Коми от 21.12.2007г. №133-РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы в Республике Коми» снижены требования к уровню профессионального образования. Для высших, главных, ведущих должностей муниципальной службы предусмотрено наличие высшего профессионального образования или среднего специального, для старших должностей – среднего специального. В этой связи возникает необходимость создания методического центра по системному обучению муниципальных служащих и концентрации положительного практического опыта работы муниципальных образований.

Северной спецификой обусловлены и другие предложения по внесению изменений в ФЗ №131. Существует ряд вопросов местного значения, которые не могут быть реализованы на уровне   поселений (кроме городских округов):

• организация в границах поселения электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (пункт 4 части 1 статьи 14);
• дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ (пункт 5 части 1 статьи 14);
• обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

Вносится предложение о передаче этих функций на уровень органов местного самоуправления муниципальных районов.

Кроме того, в сфере местного самоуправления имеются такие полномочия, реализация которых могла бы иметь место на уровне  субъекта РФ. К ним можно отнести участие в терроризме и экстремизме, создание, содержание  и организация деятельности аварийно-спасательных служб, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне и др.

Для нашего региона актуальным является вопрос о традиционном природопользовании для коренного населения. Статьей 7 ФЗ от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» (в ред. от 26.06.2007 №118-ФЗ) определены полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, в частности участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, осуществления контроля за представлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и др. Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» таких полномочий не предусматривает. Предлагается разработать и принять в этот закон нормы, определяющие участие населения в традиционном природопользовании.

Вопрос о местном самоуправлении – это не только вопрос о наполняемости местных бюджетов и возможностях жизнеобеспечения населения в городах  и селах.  И это не только вопрос о функциях и предметах ведения местной власти, разграничении государственных и муниципальных полномочий, роли представительной и исполнительной власти на местах.

Подлинное значение местного самоуправления – это доверие к правам и возможностям местных сообществ  - по своей инициативе и под свою ответственность – решать свою человеческую судьбу, обеспечивать достойный человека уровень жизни. В этой связи возникает необходимость  опоры регионального развития на основе  формирования местных сообществ. Экономические и социальные проблемы  (провинциальных) территорий характерны не только для процессов, протекающих  в российских регионах. Эти же проблемы исследуют представители европейской, американской  региональной науки. Какие же пути выхода предлагают зарубежные, а в настоящее время и многие отечественные ученые-регионоведы, по включению местных сообществ в развитие территорий проживания.  Как показывает теория и практика, фундаментальным достоинством региона признается не способность привлекать новые инвестиции, предприятия на свою территорию, но способность изнутри генерировать условия для развития региональной институциональной базы, побуждать инициативу местных сообществ. Очень важно при составлении планов развития территории учитывать состояние   социального потенциала (способность к сплочению, кооперации, взаимовыручке) местного сообщества и человеческого капитала в решении социальных и экономических проблем.

Сейчас сложились такие условия, при которых для  местных сообществ стоит задача наращивания социального капитала как условия экономического роста. Но особенно это актуально для периферийных  территорий, им нужны знания по управлению местным развитием. Нужны новые взгляды на привычные факторы развития села, поселка, района. Нужны организационные инновации, менеджмент, способный перевести местное знание (культуру, ценности, обычаи) в развитие  новых видов деятельности.

Поэтому  исследователей развития  периферийных территорий интересует состояние и поведение населения в аспекте местных сообществ.  Как включить сообщество в процесс принятия решения? Как ему получить больший контроль над местными природными ресурсами? Как пробудить энергию, креативность, инициативу местной общности людей для нахождения новых нетривиальных путей местного развития и создания новых малых предприятий, генерирующих занятость и доход?

Как общественность может реагировать на вызовы, которые возникают в связи с новыми подходами к развитию территорий. Выход видится в укреплении горизонтальных, сетевых связей и взаимодействия между структурами власти, общества, бизнеса.

Считаем необходимым для успешного взаимовыгодного сотрудничества власти, бизнеса и общества с целью формирования гражданского общества использовать различные механизмы межсекторного сотрудничества, в том числе фонды местных сообществ, начав на первом этапе создание такого фонда на региональном уровне.

Что такое Фонд местных сообществ (далее ФМС)?

В  российской практике  ФМС является относительно новой и сравнительно менее распространенной моделью, чем традиционные НКО. Технология ФМС впервые была применена в 1914 году в г. Кливледе, штат Огайо, США.  ФМС работает на конкретной территории в целях объединения ресурсов территории – экономических, человеческих, социальных – для решения проблем местного сообщества, повышения качества жизни населения и развития благотворительности. Финансирование такого  рода фондов состоит из пожертвований, благотворительной деятельности частных доноров, коммерческих предприятий, организаций некоммерческого сектора и поступлений от органов власти. Свои ресурсы фонд распределяет на конкурсной основе среди НКО и инициативных групп граждан. Решение о выделении средств принимает грантовый комитет и экспертные советы, в которые включены представители трех секторов местного сообщества (власти, бизнеса, некоммерческого сектора) и эксперты по соответствующей проблематике. Фонд является прозрачной организацией, обязан распространять и представлять заинтересованным группам информацию о собственной деятельности и финансовом положении, о расходовании средств.

Создание ФМС требует значительной работы  организационного, образовательного характера.  Чем можно мотивировать сотрудничество власти и ФМС? ФМС для власти можно рассматривать как инструмент  для решения актуальных вопросов и социальных проблем на местном уровне. НКО могут сотрудничать с властью в тех сферах социальных проблем, до которых не всегда доходят руки у власти, да и НКО сделают по многим параметрам более эффективно.

Почему социальная активность на местном уровне  важна для бизнеса? Социальная вовлеченность организаций на местном уровне – основной источник формирования их репутации и один из самых серьезных предметов обсуждения в средствах массовой информации. Вряд ли сегодня найдется серьезное деловое издание (как на Западе, так и в России), не публикующее материалы о социальной ответственности бизнеса. Локальные, низкобюджетные, но интересные (местные) проекты становятся средством создания позитивного образа компании не только на местном, но и национальном и международном уровнях. Таким образом, инвестиции в репутацию сокращаются в сотни раз, а эффект не менее впечатляющий, чем при осуществлении затратной национальной программы.

Местное сообщество – это воздух, без которого бизнес рискует задохнуться. Оно является существенной частью  бизнес-окружения. В этом сообществе живут  основные заинтересованные стороны.

Для развития движения ФМС в нашей стране создана важная предпосылка на федеральном уровне. Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2009 года № 1054 одобрена Концепция содействия благотворительной деятельности и добровольчества, в которой отмечается целесообразность создания фондов местных сообществ с целью содействия развития благотворительной деятельности  на местном и региональном уровнях.

Благоприятным для создания ФМС является и то, что Госдума  19 октября 2010 г. одобрила в первом чтении поправки в Налоговый кодекс «в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности». Эти поправки стимулируют бизнес повернуться лицом к благотворительности и поддержки НКО.

Рассматривая основные аспекты формирования и развития местного самоуправления в России в целом и в Республике Коми, можно сформулировать следующие направления совершенствования местного самоуправления:

1. Разработка и нормативное закрепление концепции новой российской муниципальной политики.

2. Максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения  муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти. Поэтому необходимо донести до людей объективные сведения о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок. Необходимо реализовать комплекс мер по муниципальному образованию.

3. Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе  за счет включения  их в систему принятия решений и также ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.
4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов МО. МО, являющиеся точками роста, должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории – гарантии государственной поддержки. Одновременно необходимо адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.
5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения.  Имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки.
6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.
7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных  рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления МО необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проверок МО и должностных лиц местного самоуправления.

В области общественных отношений:

1. Укрепление статуса местного самоуправления как уровня публичной власти.
2. Работа с местными сообществами (взаимодействие органов местного самоуправления и бизнес-сообщества на территориях конкретных муниципальных образований; анализ административных барьеров, создаваемых местными властями, и возможности формирования благоприятного инвестиционного климата; содействие распространению лучших практик эффективного взаимодействия органов МСУ и бизнес-сообщества, органов МСУ и институтов гражданского общества).
3. Взаимодействие с общественными организациями, муниципальными органами для согласования интересов различных общественных групп.

Список литературы:

1.«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон о МСУ): Федеральный закон  от 06.10.2003 №131 ФЗ.

2.Европейская хартия местного самоуправления. Дата создания: 1985, опубликовано:1985. Источник: Официальный сайт Совета Европы.

3.Мерсиянова И.В., Солодова И.И. Фонды местных сообществ в России / Гос.ун-т – Высшая школа экономики. – М.:Изд.дом Гос.ун-та – Высшей школы экономики, 2009.-154.

4.Пилясов А.Н. И последние станут первыми: Северная периферия на  пути к экономике знания. - М.: Книжный дом «Либроком», 2009. – 544 с.

Literature:

1."On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation": Federal law from 06.10.2003 № 131 FZ.

2.European Charter of Local Self-Government. Founded: 1985, published: 1985. Source: Official website of the Council of Europe.

3.Mersiyanova I.V, SolodovI. I. Community foundations in Russia / the State University- Higher School of Economics. - M.: publishing house of the State University - Higher School of Economics, 2009.-154 p.

4.Pilyasov A.N. And the last will become the first: The northern periphery towards the knowledge economy. Moscow: Book House "Librokom, 2009. - 544 p.