Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера
Вестник Научно-исследовательского центра 
корпоративного права, управления и венчурного инвестирования
Сыктывкарского государственного университета

В соответствии с решениями президиума Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России с 19.02.2010 г. входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук

Направления совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность по обеспечению экологической безопасности предприятия Российской Федерации

Голованова П.Н.

В статье делается вывод о том, что действующее в Российской Федерации правовое регулирование в сфере экологической безопасности из-за своего несовершенства не обеспечивает эффективное стимулирование предприятий к снижению негативного воздействия на окружающую среду. Разработаны рекомендации по совершенствованию законодательства по экологической безопасности.

The article concludes that existing in the Russian Federation in the sphere of legal regulation of environmental safety because of its imperfections do not ensure the effective promotion of businesses to reduce the negative impact on the environment. The recommendations for improving legislation on environmental protection are proposed.

Ключевые слова: экологическая безопасность, экологическое законодательство, охрана окружающей среды, экологическое правонарушение, экологические требования, стимулирование.

Key words: environmental safety, environmental legislation, environmental protection, environmental violations, environmental requirements, promotion.

Экологическая безопасность России может быть обеспечена только при условии эффективного правового регулирования. Однако результаты анализа действующих нормативно-правовых актов, регулирующих экологические отношения и практики их применения свидетельствуют о наличии ряда существенных недостатков.[7] Правовые акты, входящие в национальное экологическое законодательство, подразделяются на несколько уровней. Правовую основу  экологической безопасности на сегодняшний день составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О техническом регулировании», Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон «Об экологической экспертизе», «О животном мире», « О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Широко используемые в законодательстве термины, такие как «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности», «экологические требования», «требования экологической безопасности», «требования в области охраны окружающей среды», «природоохранные требования», «требования экологического законодательства» не представляется возможным использовать надлежащим образом в практической деятельности, поскольку у этих терминов нет четких правовых определений, а также не определено их правовое соотношение, их взаимосвязь. Не определено соотношение обеспечения экологической безопасности с такими видами деятельности, как охрана окружающей среды и природопользование. Система норм, регулирующая отношения в области обеспечения экологической безопасности, не является целостной, поскольку отсутствует ряд норм, призванных регулировать важнейшие общественные отношения в данной области. Не решена проблема создания необходимых социально-экономических, политических и правовых условий для реализации и исполнения, действующих нормативно-правовых актов по обеспечению экологической безопасности. Ежегодный рост числа экологических правонарушений обусловлен, помимо всего прочего, и недостатками в правовом регулировании обеспечения экологической безопасности. Из всего сказанного следует, что в настоящее время правовое регулирование обеспечения экологической безопасности не отвечает в должной мере потребностям улучшения экологической ситуации в России и нуждается в совершенствовании.

Хорошо известно, что понятие «обеспечение экологической безопасности» в последние годы часто используется вместо или наряду с традиционным понятием «охрана окружающей среды». Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 1) определяет понятие «экологическая безопасность» как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». «Охрана окружающей среды» определяется данным Законом как «деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий». Получается, что экологическую безопасность необходимо обеспечить, а достигнуть можно посредством определенной деятельности с применением определенного набора средств. Такой деятельностью будет являться охрана окружающей среды, в рамках которой будут осуществляться правовые, организационные, экономические, технические и иные меры [8, c.124].

Сравнение этих понятий может показаться не вполне корректным, поскольку в первом речь идет о деятельности, а во втором - о состоянии, т.е. в какой-то степени о результатах этой деятельности. Поэтому логичнее сопоставлять охрану окружающей среды с обеспечением экологической безопасности. Как следует из анализа приведенных выше определений, задачи обеспечения экологической безопасности несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде [10, c. 79].

Насколько обоснованно выделение наряду с охраной окружающей среды в качестве основного такого направления деятельности, как обеспечение экологической безопасности? По мнению, О. А. Миняева, Конституция РФ закрепляет экологическую функцию Российского государства как направление деятельности, осуществляемое наряду с охраной окружающей среды, рациональным использованием и охраной природных ресурсов и в форме обеспечения экологической безопасности. По всей видимости, основанием для данного утверждения явилось упоминание термина «обеспечение экологической безопасности» в тексте Конституции РФ (ст.72).

Как представляется, упоминание в тексте Конституции РФ того или иного термина ещё не является обоснованием его выделения в качестве самостоятельного направления деятельности государства. Учитывая то, что любая функция государства реализуется посредством правовых и организационных форм, для такого выделения необходимо наличие особого правового и организационного механизма.

Российским законодательством предусмотрен целый спектр правовых и организационных мер в рамках охраны окружающей среды (экологическая экспертиза, экологическое нормирование, экологический контроль и др.). Предусмотрен ли в действующем законодательстве особый механизм обеспечения экологической безопасности, отличный от механизма охраны окружающей среды? Ответ однозначный – нет. Другое дело, что обеспечение экологической безопасности надо рассматривать как глобальную, перспективную задачу, которая решается посредством осуществления деятельности по охране окружающей среды [8, c. 126-127].

1. В качестве рекомендаций совершенствующих законодательные основы экологической безопасности нам предоставляется необходимым: законодательное закрепление понятия «экологические требования». На сегодняшний день в юридической практике указанное понятие содержится только в Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 года № 539 [5]. Так согласно п.2.18 вышеуказанной инструкции «экологические требования» представляют собой комплекс ограничений по природопользованию и условий по сохранению окружающей среды в процессе хозяйственной и иной деятельности. Между тем, понятие «экологические требования» встречается в ряде нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Например, в соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [4] экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. Статьей 49 Градостроительного кодекса РФ [2] в качестве предмета государственной экспертизы проектной документации выступает оценка соответствия проектной документации экологическим требованиям (помимо прочего). Статья 3 Водного кодекса РФ [1] в качестве цели водного законодательства выделяет обеспечение качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающим санитарным и экологическим требованиям. В п.3 ст.13 Земельного кодекса РФ [3] запрещается осуществлять внедрении новых технологий, программ мелиорации земель и повышения плодородия почв в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. Однако перечисленные выше нормативные правовые акты, как, впрочем, и все остальные, лишь употребляют понятие «экологические требования», легального же определения и бланкетных ссылок на иные нормативно-правовые акты они не содержат. Кроме того, как мы видим, данное определение слишком широкое и абстрактное для того, чтобы конкретизировать и индивидуализировать те условия и ограничения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которые мы можем отнести именно к экологическим требованиям [9, c. 7-8].

В научной литературе исследованию понятия «экологические требования» уделяется мало внимания, хотя упоминание данного термина встречается во многих работах, посвященных исследованию вопросов экологического права, среди которых можно выделить работы Т. В. Петровой, М. М. Бринчука, В. В. Круглова Б. Б. Судавичюса и др. Так, в научной литературе были высказаны следующие определения понятия «экологические требования». В своей диссертационной работе Б. Б. Судавичюс пришел к выводу об определении экологических требований как меры должного отношения к окружающей среде, установленной на основании познания закономерностей функционирования окружающей среды под действием естественных и антропогенных факторов и определяющей поведение человека (общества) по отношению к природе и её ресурсам в тех или иных ситуациях. Н. Ф. Реймерс приводит иное понятие данного термина: «экологические требования» - комплекс требований к качеству воздуха, вод, топлива, сырья пищевой и промышленной продукции, к технологии производства, технологическим выбросам и методам их очистки и отвода» [11, c.520]. М. М. Бринчук определяет «экологические требования» посредством права как предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие норму должного поведения субъектов права окружающей среды, которым они адресованы, относительно природопользования и охраны окружающей среды от вредных последствий [6,c.24]. Исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод о том, что единства мнения об определении термина «экологические требования» в научной литературе нет. Все вышеприведенные понятия экологических требований являются разными по своему содержанию, выделяя в качестве основного отличающего признака соответственно ограничение, условие, меру и норму должного поведения либо комплекс требований.

Кроме того, стоит отметить, что в нормативно-правовых актах и в научной литературе встречается замена понятия «экологические требования» на такие понятия, как «требования экологической безопасности», «требования в области охраны окружающей среды», «требования экологического законодательства», «природоохранные требования».

Таким образом, понятие «экологические требования» включает в себя наряду с требованиями в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) требования экологической безопасности, и в то же время они в совокупности входят в состав требований экологического законодательства.

Соответственно необходимо внести дополнения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и закрепить определение понятия «экологические требования»: экологические требования - предусмотренные экологическим законодательством требования, выраженные в установлении к хозяйственной и иной деятельности ограничений, условий или их совокупности в целях обеспечения экологической безопасности населения и охраны окружающей среды.

2. Отдельным направлением совершенствования законодательного регулирования в области экологической безопасности является правовая база по использованию наилучших существующих технологий. Не принято ни одного нормативно-правового акта, обеспечивающего начало действия норм Киотского протокола. В Государственную Думу не внесены законопроекты, касающиеся государственного регулирования выбросов и поглощения парниковых газов, права собственности на объемы сокращенных выбросов парниковых газов, формирования рынка квот на выбросы парниковых газов, включая определение правового статуса единицы сокращенных выбросов, и ряд других. До настоящего времени не определена позиция страны по вопросу торговли квотами на внутреннем и мировом рынках. Отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы не позволяет создать предприятиям условия для получения дополнительных средств за счет возможностей, предусмотренных в проектах совместного осуществления или торговли квотами.

Таким образом, действующее в Российской Федерации правовое регулирование в сфере экологической безопасности из-за своего несовершенства не обеспечивает эффективное стимулирование предприятий к снижению негативного воздействия на окружающую среду. Российские предприятия не прилагают должных усилий для снижения негативного воздействия на окружающую среду в ходе своей деятельности.

3. Следующее направление совершенствования законодательных основ по нашему мнению является реализация основного принципа охраны окружающей среды: «загрязнитель платит». Практически разрушен механизм экономического воздействия государства в лице его природоохранных органов на субъекты хозяйственной и иной деятельности, загрязняющие окружающую среду. Сложившаяся ситуация, в том числе противодействие предпринимателей взиманию экологических платежей, требует незамедлительного принятия законопроекта «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».

По нашему мнению Необходимо принятие технического регламента «Об экологической безопасности», в котором должны найти отражение следующие принципы:

1. Введение новых технических требований экологической безопасности не должно привести к увеличению негативного воздействия (выбросов, сбросов и проч.) на окружающую среду. Это означает, что на начальном этапе действия технического регламента должны быть как минимум зафиксированы те уровни негативного воздействия (ПДВ, ПДС, ВСВ, ВСС и др.), которые были установлены для конкретного субъекта в соответствии с законодательством, применявшимся до вступления технического регламента в действие.

2. Для вновь проектируемых, а также реконструируемых объектов хозяйственной деятельности должны предусматриваться более жесткие требования, чем для функционирующих на момент вступления технического регламента в действие.

3. Должна быть обеспечена поэтапность введения в действие тех технических требований экологической безопасности, которые являются принципиально новыми или более жесткими по сравнению с ранее действовавшими.

4. Следующим направлением экологической безопасности предприятия требует совершенствования законодательных основ в сфере обязательного экологического страхования. Так, Федеральным законом «Об охране окружающей среде» от 10.01.2002г. № 7-ФЗ, заложены основы для развития в Российской Федерации обязательного экологического страхования. Опыт реализации положений ряда нормативно-правовых актов в части возмещения экологического вреда и предоставления финансовых гарантий в данном случае (например, закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997г. № 116-ФЗ) говорит о том, что экологическое страхование - наиболее универсальный и перспективный инструмент гарантии возмещения вреда окружающей среде.

В проекте федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» отражены все основные вопросы обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный негативным воздействием субъектов хозяйственной и иной деятельности, приведший к деградации и разрушению естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов, повышению заболеваемости, потери трудоспособности и преждевременной смертности граждан на территории Российской Федерации. Следовательно, принятие указанного законопроекта решит проблему законодательной регламентации обязательного экологического страхования.

Список литературы

1.    Водный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 19.06.2007) // Собр. Законодательства РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2381.

2.    Градостроительный кодекс Рос-сийской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 10.05.2007) // Собр. Законодательства РФ. – 2005. – № 1 (ч.1). – Ст. 16.

3.    Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 19.06.2007) // Собр. Законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.

4.    Об экологической экспертизе: федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 18.12.2006) // Собр. Законодательства РФ. – 1995. – № 48. – Ст. 4556.

5.    Об утверждении «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности»: приказ Минприроды России от 29.12.1995 № 539 // Экологический вестник Москвы. – 1996. - № 4-6.

6.    Бринчук М. М. О понятийном аппарате экологического права / М. М. Бринчук // Государство и право. – 1998. - № 9. – С. 20-28.

7.    Голованова П.Н. К вопросу о законодательстве в сфере охраны окружающей среды// Политические, экономические и социокультурные  аспекты регионального управлении на Европейском севере: IX Всероссийской (с международным участием) конференции 16.04.2010 г. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2010.

8.    Гиззатуллин Р. Х. Теоретические аспекты экологической функции современного Российского государства / Р. Х. Гиззатуллин // Правовая политика и правовая жизнь. – 2005. - № 1. – С. 121-129.

9.    Доржиева Р. Ц. Экологические требования: понятие и соотношение с другими требованиями / Р. Ц. Доржиева // Экологическое право. – 2006. - № 5. – С. 7-10.

10.       Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды / Т. В. Петрова // Экологическое право. – 2005. - № 1. – С. 77-81.

11.         Реймерс  Н. Ф. Природопользование: словарь-справочник. – Н. Ф. Реймерс. - М.: Мысль, 1990. – 637 с.

Literature

1.    Water Code of the Russian Federation: Federal Law of 03.06.2006 № 74-FZ (as amended on 19.06.2007) / / Coll. Russian legislation. - 2006. - № 23. - Art. 2381.

2.    Urban Development Code of the Russian Federation of 29.12.2004 № 190-FZ (as amended on 10.05.2007) / / Coll. Russian legislation. - 2005. - № 1 (Part 1). - Art. 16.

3.     The Land Code of the Russian Federation: Federal Law of 25.10.2001 № 136-FZ (as amended on 19.06.2007) / / Coll. Russian legislation. - 2001. - № 44. - Art. 4147.

4.    On Ecological Expertise: federal law of 23.11.1995 № 174-FZ (as amended on 18.12.2006) / / Coll. Russian legislation. - 1995. - № 48. - Art. 4556

5.    On "How to ecological justification of economic and other activities": the order of Ministry of Russia from 29.12.1995 № 539 / / Ecological Bulletin Moscow. - 1996. - № 4-6.

6.    Brinchuk, M. On the conceptual apparatus of Environmental Law / MM Brinchuk / / State and Law. - 1998. - № 9. - S. 20-28.

7.    Golovanov P. N. The question of legislation in the field of environmental protection / / Political, Economic algebraically and sociocultural aspects of regional governance in the European North: IX All-Russia (with international participation) Conference, Syktyvkar 04/16/2010: Crags, 2010

8.    Gizzatullin R. H. Theoretical aspects of the ecological functions of the modern Russian state / RH Gizzatullin / / Legal policy and legal life. - 2005. - № 1. - S. 121-129.

9.    Dorzhieva R. C. Environmental requirements: definition and relation with other requirements / R. C. DORZHIEVA / Environmental Law. - 2006. - № 5. - S. 7-10.

10.         Petrova T.V. Technical regulation as part of the legal regulation of relations in the sphere of environmental protection / TV Petrova / Environmental Law. - 2005. - № 1. - S. 77-81.

11.         Reimers N.F. Nature: Glossary of. - NF Reimers. - Moscow: Mysl, 1990. - 637.