Корпоративное управление и инновационное
развитие экономики Севера
|
|
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОНТРОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Корепанов Н.А. В статье рассматриваются актуальные вопросы контрольной политики недропользования. На основании анализа теории и практики контрольно-надзорной деятельности, для успешной реализации государственной политики в области рационального использования, воспроизводства и охраны недр, автором предлагается разработать и принять контрольную политику недропользования на микро, макро и мега уровнях. Внедрение в практику контрольной политики недропользования через институты власти и гражданские институты обусловлено необходимостью обеспечения внутренних потребностей экономики, потребностей определенных международными обязательствами России, а также достижения оптимального использования минерально-сырьевых ресурсов в целях национальной безопасности государства. Принятие контрольной политики недропользования, должно стать одной из важных задач государственной власти In this article it is considered actual questions of public mineral resources using control policy. On the basis of theory and practice analysis of control and supervisory activity, author offers to work out and to approve mineral resources using control policy on micro, macro and mesa levels for successful realization of state policy in sphere of rational using, reproduction and conservation of mineral resources. It is necessary to introduce mineral resources using control policy through authority and civil institutions for satisfaction of inner needs of economy, needs determined by international Russian liability and achievement of optimal mineral and raw material resources using for national public safety. Approving of mineral resources using control policy should become one of important goals of public authority Ключевые слова: контрольная политика, недропользование, модельный ряд, национальная безопасность, институт контроля, комплексная эффективность, минерально-сырьевая база, минерально-сырьевые ресурсы, элементы политики, право, организационная структура, мотивация, интересы, риски, персонал, окружающая среда Keywords: control policy, mineral resources using, model range, public safety, control institution, complex effectiveness, mineral and raw material base, mineral and raw material resources, elements of policy, law, organizational structure, motivation, interests, risks, personnel, environment
Цели экономического развития России, как и мировой экономики, требуют роста потребления природных ресурсов и, прежде всего, минерально-сырьевых и энергетических ресурсов, что обуславливает необходимость увеличения числа открываемых и эксплуатируемых месторождений полезных ископаемых. В этой связи, существенно возросла роль Севера, где сосредоточен значительный природно-ресурсный потенциал России. Осознание подобной реальности актуализирует Российскую политику в данном направлении [1]. В условиях глобализации экономики и протекающих интеграционных межгосударственных отношений, борьбы за право обладать полномочиями по регулированию процессами пользования недрами придали недропользованию международный аспект. Недропользование, как важный сектор экономики, от состояния которого зависят конечные результаты решения социальных, экономических и экологических задач, закономерно приобрело политический характер и обусловило необходимость разработки и принятия государственной контрольной политики недропользования. В Российской науке до настоящего времени отсутствует общепризнанное определение категории – контрольная политика. Используя метод аналогий контрольную политику можно сформулировать, как деятельность социальных групп и индивидов в осознании и представлении своих интересов, выработке обязательных для всего общества решений, осуществляемых с помощью государственной власти [2]. При этом, контрольная политика обладает только присущей ей особенностью - нормативным подходом исходя из ценностей, целей и норм, которые она должна реализовать. Таким образом, контрольная политика - деятельность, направленная на достижение общего блага. На основе анализа практики государственного геологического контроля в Республике Коми и России, а также изучения теории управления контрольная политика недропользования, по функциональному признаку, подлежит классифицированию по следующему модельному ряду: государственная международная, государственная национальная, общественная, корпоративная и личностная контрольная политика недропользования. Таблица 1 Модельный ряд контрольной политики недропользования
Модель государственной международной (внешней) контрольной политики недропользования – предполагает отношения государства по защите национальных интересов в сфере межгосударственных и межкорпорационных отношений в области недропользования. Модель государственной национальной (внутренней) контрольной политики недропользования – предполагает отношения государства, бизнеса, граждан по защите интересов государства, направленная на устойчивое развитие национальной экономики за счет эффективного включения в хозяйственный оборот минерально-сырьевого потенциала России и его воспроизводство. Модель корпоративной контрольной политики недропользования – предполагает деятельность бизнеса по защите своих интересов и государственных в рамках принятых на себя обязательств в области недропользования. Модель общественной (гражданской) контрольной политики недропользования – предполагает участие общественности (институты гражданского общества) по защите своих конституционных прав, направлена на обеспечение интересов всех социальных групп российского общества в сфере отношений недропользования. Модель личностной (персонифицированной) контрольной политики недропользования – предполагает участия конкретного гражданина Российской Федерации по защите своих личных интересов в сфере отношений недропользования, как непосредственного участника, так и вне него. Предложенный модельный ряд контрольной политики недропользования позволяет понять насколько данная категория многоаспектная, затрагивающая интересы всех субъектов отношений в области недропользования на микро, макро и мега уровнях. Следовательно, государственную контрольную политику недропользования можно признать, во-первых, важной составляющей государственной политики России в области недропользования, поскольку она охватывает основные направления деятельности государства и бизнеса (социальные, экономические, экологические, международные и др.) в области недропользования. Во-вторых, позитивной деятельностью государства по регулированию отношений в области недропользования в интересах ее граждан. В-третьих, важным фактором обеспечения природоресурсной, экологической и национальной безопасности России. По своей сути контрольная политика универсальна и востребована для всех компонентов окружающей среды (недра, лес, вода, земля и т.д.). Рассматривая контрольную политику недропользования с точки зрения теории институционализма, ее следует характеризовать через институты, в которых воплощается и материализуется власть и, прежде всего, через важнейший институт - государство. Известно, что каждой страной или группой стран вырабатывается определенная политика в области недропользования, которая зависит от многих факторов и, прежде всего, от наличия или недостаточности собственных минерально-сырьевых ресурсов (МСР) и масштабов потребности в них. Таким образом, обеспечение внутренних потребностей экономики, потребностей определенных международными обязательствами, а также достижение оптимального использования МСР в целях национальной безопасности государства необходимо рассматривать с точки зрения проводимой и реализуемой государственной контрольной политики недропользования, которая должна быть одной из важных задач государственной власти. Какие приоритеты государственной контрольной политики в области недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы необходимы в современных условиях: - определение и правовое закрепление принципов минерально-сырьевой политики России в условиях интеграции в мировую экономику; - формирование федеральных программ недропользования по обеспечению геополитических национальных интересов (внешние границы континентального шельфа), в интересах обороны и безопасности России; - развитие системы изучения недр России с целью создания опережающего воспроизводства запасов полезных ископаемых за счет государства и средств недропользователей, в соотношении с объемами экспорта и внутреннего потребления основных видов минерального сырья; - разработке комплекса экономических, правовых и организационных мер, обеспечивающих привлечение негосударственных средств в поиск и разведку месторождений полезных ископаемых; - продолжение работы по геолого-экономической переоценке минерально-сырьевой базы с учетом условий рыночной экономики, мировой конъюнктуры, финансового кризиса; - создание экономических условий для усовершенствования системы разработки нефтегазоносных месторождений с учетом современного уровня научно-технического прогресса (особенно вязких нефтей), использования попутного газа, конденсата и тяжелых фракций, максимального использования вторичного сырья, энерго- и материалосберегающих технологий и альтернативных источников энергии в целях обеспечения рационального использования минерально-сырьевых ресурсов. Известно, формализация и реализация государственной политики, в том числе контрольной политики недропользования осуществляется через устойчивые, самовоспроизводящиеся ее элементы правовые, структурно-организационные, социальные, экономические, экологические и другие. Важным базовым элементом государственной контрольной политики
недропользования является право, как основа эффективного функционирования власти
с одной стороны и, как ограничение власти рамками права с другой стороны. В
субъективном смысле право, есть вид и мера возможного поведения лица,
государственного органа, народа [3]. Основой каждого
вида права (конституционное, гражданское, административное, трудовое, земельное,
налоговое и др.) является закон.
Закон – в политике определяет, предписывает или разрешает определенные отношения
между людьми, организациями и государством, обеспечивает методы непредвзятого
обращения с этими людьми, а также наказания для тех, кто не следует
установленным правилам поведения [4]. Законодательство, как основное
звено права регламентирует поддержанные обществом и принятые в установленном
порядке правила поведения государственной власти, бизнеса, граждан в сфере
отношений недропользования в интересах всего общества. Следовательно,
законодательство является главным фактором, воздействующим на формирование и
реализацию контрольной политики недропользования. Оно
должно адекватно отвечать новым задачам и долгосрочным стратегическим целям
государства. Среди основных проблем
законодательного обеспечения контроля недропользования в России можно выделить
следующие: - отсутствует закон о
государственном контроле недропользования; - действующий закон о недрах не
отвечает современным требованиям, создает ситуацию неопределенности и рисков для
инвесторов; - мера ответственности за
правонарушения в области недропользования и охраны недр отличается от западной
низкими размерами экономических санкций и как следствие не способствует
повышению эффективности недропользования и охраны недр; -
ограниченное участие региональных органов исполнительной власти в контроле
недропользования, за исключением общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ),
создает опасность снижения уровня администрирования законодательства и
управляемости в области недропользования. Новые задачи повышения комплексной эффективности
недропользования сформулированные Правительством РФ включают бюджетную,
коммерческую, социальную, экологическую, технологическую и воспроизводственную
составляющие и могут быть решены при условии совершенствования действующего
законодательства регламентирующего недропользование. Важным средообразующим элементом контрольной политики является
структура и внутренняя организация работы органов исполнительной власти
осуществляющих государственный геологический контроль. Контрольно-надзорный
институт должен обладать оптимальной работоспособной организационной структурой
с четкими полномочиями, отвечать решаемым задачам. Дальнейшее реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации на 2009-2013 годы
предполагает формирование системы государственной службы как целостного
государственно-правового института с повышением результативности
профессиональной служебной деятельности государственных служащих [5].
В
настоящее время федеральные органы контрольно-надзорной деятельности в области
недропользования структурно представлены на следующих властных уровнях: центр,
федеральный округ и регион. Практика контрольно-надзорной деятельности,
существующая система информационного обеспечения контрольно-надзорных
мероприятий, обуславливает необходимость оптимизации организационной структуры
контроля, формируя ее вертикаль с представительством в центре, на региональном и
муниципальном уровнях.
Как известно, на муниципальном уровне идет процесс недропользования, защищаются
конституционные права граждан на благоприятную для проживания окружающую среду
[6]. Поэтому организационная структура института контроля, на мой взгляд, должна
быть оптимизирована и приближена к зоне деятельности бизнес-структур, т.е. на
муниципальный уровень. Это позволит наиболее полно и оперативно обеспечить учет
интересов региона, самих недропользователей, будет способствовать
минимизации рисков и сглаживанию объективных противоречий (экономических,
экологических, социальных, национальных и т.п.), неизбежно возникающих при
геологическом изучении, разведке и разработке полезных ископаемых. Большое влияние на эффективность контрольной политики оказывает финансовый институт. При рыночном хозяйствовании государство располагает лишь частью финансовыми ресурсами. Крупные компании такие, как ОАО «Газпром», ОАО «Лукойл», ОАО «НК «Роснефть» и др. также проводят финансовую политику развития страны. Правительство должно контролировать соблюдение общенациональных интересов, иначе удовлетворение общественно значимых потребностей станет случайным явлением, а структурные диспропорции превратятся в закономерность. При этом необходимо пересмотреть государственную налоговую и инвестиционную политику в Российской Федерации, придав ей стимулирующий характер.
Как известно, во все времена решения многих проблем начинались с подготовки
персонала. В сознании человека кроются возможности использования наиболее
эффективных механизмов воздействия. Важными характеристиками сознания являются
интересы, ценности и мотивы деятельности. От их совместного включения в процесс
зависит успех достижения целей. Персонал, являясь важным элементом контрольной
политики, должен быть профессионально готовым к выполнению государственных
контрольных функций [5]. Поэтому подготовка государственных инспекторов по
владению технологией контрольно-надзорной деятельности и правоприменительной
практики является первоосновой в деятельности Управления Росприроднадзора по РК.
Руководство любого ведомства ориентировано на высокие показатели деятельности,
но у персонала более узкий круг задач. Разрыв в понимании целей и задач
контрольной политики недропользования – внутренний конфликт, который снижает
эффективность контрольной деятельности органа исполнительной власти на любом
уровне контрольной вертикали. Следовательно, роль руководителя избежать
конфликта при реализации контрольных мероприятий и в силу профессиональной
подготовленности изыскать мотивацию деятельности персонала при достижении
намеченной цели. Человек разделяющий цели и ценности своего предприятия,
способен сам устанавливать для себя задачи, находить пути их решения и
контролировать себя. К элементам мотивации можно отнести премирование работников
в зависимости от выполнения ими конкретных показателей, награждение Почетной
грамотой и объявление Благодарности, занесение на Доску почета Росприроднадзора
и МПР России. Данные меры материального и морального стимулирования персонала
укрепляют корпоративный дух, позволяют выделить наиболее инициативных
работников, минимизировать затраты в достижении конечных результатов по
укреплению законности и порядка в области недропользования и охраны недр. В
качестве вывода. Профессионально подготовленный персонал играет определяющую
роль в реализации контрольной политики недропользования и развития
минерально-сырьевой базы. Реализация контрольной политики невозможна без участия профессионалов, объединенных в институты власти. Одним из государственных институтов реализующих контрольную политику в области недропользования является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные структуры. Главная задача Росприроднадзора – обеспечить законность и порядок недропользования всеми без исключения бизнес-структурами на всем российском пространстве [7]. Прежде всего, через исполнение закона о недрах, программ и планов геологоразведочных работ (ГРР) и воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ), лицензионных условий пользования недрами, результирующих документов проверки недропользователей государственными инспекторами и др. Выполняя государственные функции, Росприроднадзор через
правоприменительную практику добивается мер направленных на упреждение и
пресечение нарушений, как важных условий мотивации к законопослушанию.
Основные нарушения недропользования
выявленные государственными инспекторами в ходе контрольных
мероприятий - усиление тенденций истощительного
недропользования, выборочная отработка месторождений при продолжающемся старении
основных производственных фондов минерально-сырьевого комплекса и усиливающаяся
его зависимость от импортной техники, технологий и оборудования, не выполнение
уровней объемов добычи нефти и т.д. По фактам нарушений в сфере недропользования за 2006-2008 годы
Управлением Росприроднадзора по Республике Коми рассмотрено 115 административных
дела. Привлечено к административной ответственности в виде штрафа 81 лицо на
сумму более 2,2 млн.руб. Предъявлены иски о возмещении ущерба причиненного
окружающей природной среде в размере более 132 млн.руб. По представлению
Управления досрочно прекратили право пользования недрами ряд предприятий.
Изъятые из хозяйственного оборота месторождения, зачисляются в нераспределенный
фонд и в дальнейшем через систему лицензирования передаются в пользование
инвесторам-недропользователям. Данные меры следует оценивать, как импульс для
акционеров по переосмыслению инвестиционной, кадровой, технологической и
экологической политик, создающих реальные условия для более эффективного
освоения и охраны недр на территории республики и России в целом. Возрождение России, как великой
державы, требует максимальной мобилизации внутренних ресурсов. А это значит,
государственная контрольная политика недропользования должна
осуществляться на научно обоснованной, современной и, прагматичной
государственной политики недропользования и развития минерально-сырьевой базы,
разработка и реализация которой является важной задачей органов государственной
власти.
Она призвана согласовывать интересы различных социальных групп общества,
находить консенсус, необходимый для социально-экономической стабильности,
повышения качества жизни российских граждан. Список литературы
Literature
|