Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера
Вестник Научно-исследовательского центра 
корпоративного права, управления и венчурного инвестирования
Сыктывкарского государственного университета

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ
К РАЗВИТИЮ СЕВЕРА РОССИИ

Фаузер В.В.

Рассматриваются существующие концептуальные подходы к развитию северных территорий: первое положение касается парадигмы развития северных территорий; второе фиксирует высокое значение воспроизводственного подхода к организации природно-ресурсных и социально-экономических систем Севера – «от использования к воспроизводству»; третье положение – понимание необходимости более высокой, чем в других регионах, роли государственного сектора экономики и государственных инициатив в деле формирования «механизмов запуска» крупных народнохозяйственных программ и инновационных проектов; четвертое положение – необходимо определить границы Севера России, назрела необходимость по-новому взглянуть на Север, на его признаки и территорию с учетом отечественного и зарубежного опыта.  

The existent conceptual approaches to the North territory development are considered. The first position touches upon the paradigm of the North territory development. The second position registers the high significance of the reproduction approach to the organization of the natural-resort and social-economic systems of the North – «from the using to the reproduction». It’s necessary to realize higher role of the state sector of economy and government initiatives in the formation of the «starting mechanism» of the big economics programmes and innovation projects. It’s required to define the Russia’s North scope. The necessity to look at the North, its marks and territory in a new way with a glance of domestic and foreign experience is brewing.

Ключевые слова: концептуальные подходы, районирование северных территорий, природно-климатический фактор, медико-биологические показатели, социально-экономические факторы.

Key words: conceptual approaches, zoning of the north territories, natural-climatic factor, medical-biological indicators, social-economic factors.  

Общие концептуальные положения развития северных территорий. Последние десять-пятнадцать лет экономика России все более зависит от развития северных территорий – основных поставщиков углеводородного сырья. Бюджет страны и благополучие народа связывают с динамикой цен на нефть и газ. Более того: «Без северных территорий не могла состояться ни имперская, ни советская, ни новейшая Россия» (Кадохов, 2007, с. 81). В то же время сами северные регионы, за редким исключением, влачат нищенское существование, являются дотационными, не имеют уверенности в завтрашнем дне, что проявляется в повышенном миграционном оттоке населения.

Выступая на Втором Северном социально-экологическом конгрессе в г. Сыктывкаре Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С.М. Миронов отметил, что «многие регионы Севера стали «заложниками» однобокого «сырьевого» развития. Нельзя и дальше применять потребительский подход к северным территориям. Сложные проблемы северных территорий, как правило, связаны с зависимостью от одной-двух сырьевых отраслей и «запущенным» состоянием всей социальной инфраструктуры. Вместе с тем мы прекрасно понимаем, что изменить эту ситуацию в одночасье – значит, разрушить весь социально-экономический уклад, оставить десятки и сотни тысяч людей, живущих в тяжелых климатических условиях, без работы. Кроме того, задача диверсификации экономики, решение социальных и экологических проблем имеют долгосрочный характер и не под силу самим регионам.

Все это требует особого подхода к проблемам Севера. Необходима та­кая государственная социально-экономическая политика, которая бы, с од­ной стороны, исходила из признания значительного вклада этих территорий в экономику страны, а с другой – учитывала специфику условий, в которых ведется хозяйственная деятельность и живут люди» (Миронов, 2007, с. 8).

Сегодня как никогда остро стоит вопрос – какой должна быть экономическая и социальная модель освоения Севера? Однако однозначного ответа на этот отнюдь не новый вопрос нет. Ни американская, ни канадская модели обоснованного ответа нам не дают, И наши эксперименты, в том числе на Чукотке в 1960-1970-е гг., скорее больше ставят проблемы, чем дают на них ответы (Калашников, 2007, с. 24).

Таким образом, возникает настоятельная необходимость научно-практического осмысления тех перспектив, которые связаны с ролью Севера в жизни России. На сегодняшний день актуальна группировка сил для определения приоритетов решения северных проблем. В рамках нашего исследования важно выделить ряд концептуальных положений (подходов), связанных с формированием и использованием населения Севера России. Обозначим основные.

Общих для всего Севера концептуальных положений может быть установлено не так уж и много. Первое положение касается парадигмы развития северных территорий. Оно формулируется достаточно просто: «от освоения к обживанию». Значительная часть Севера будет развивать­ся на основе постоянного местожительства. Здесь сложились уже достаточно сильные историко-культурные ядра, имею­щие разнообразные внутренние источники роста и связанные с другим миром географическим разделением труда. Поэтому глав­ным фактором являются интересы и потребности самих севе­рян.

Второе положение фиксирует высокое значение воспроиз­водственного подхода к организации природно-ресурсных и со­циально-экономических систем Севера – «от использования к воспроизводству». Это предполагает материализацию на месте значительной части создаваемого здесь капитала, переход от моно- к полиспециализации на основе научно-технологических инноваций, от трансляции чужих идей к выработке собствен­ных, от государственного патернализма к координации всех субъектов хозяйственной и общественной деятельности. Жиз­ненный уклад, язык, культуру, здоровье народов Севера необ­ходимо рассматривать как воспроизводимую самоценность.

Третье положение – понимание необходимости более вы­сокой, чем в других регионах, роли государственного сектора экономики и государственных инициатив в деле формирования «механизмов запуска» крупных народнохозяйственных программ и инновационных проектов. Кратко это можно обозначить как «от повсеместного присутствия государства к выборочному го­сударственному предпринимательству». Но при этом принципи­альным остается приоритет общественных интересов и нацио­нальной безопасности, особенно в зоне Арктики (Лаженцев, 2006. с. 163-164). Указанные положения взаимосвязаны и имеют еди­ный выход на проблему соотношения сырьевых и постиндустри­альных начал экономики России. Северу они крайне необходимы для создания здесь новой основы хозяйственного и общественного развития.

В рамках регионального развития России необ­ходимо выработать стратегию северной политики в структуре ге­неральной схемы пространственного регионального развития; выделить типы регионов и определить, где и какие инструменты региональной политики наиболее эффективны. Инструментами регионального развития и преодоления вос­производственных кризисов на Севере могут стать: государственные дотации, субсидии; диверсификация хозяйства; программы образования и повышения квалификации северян; строительство социальной и производственной инфраструктуры; сочетание традиционного и промышленного хозяйства; налоговые и кредитные льготы; протекционизм в реализации продукции, произведенной на Севере; создание мягкого инвестиционного климата; исследовательские и научно-технические проекты; создание геологических баз данных и информирование; обеспечение социальных гарантий населению Крайнего Севера и Арктики; оптимизация численности населения; инвестиционное межрегиональное сотрудничество; строительство региональных и межрегиональных инфраструктур.

Четвертое положение. Необходимо определить границы Севера России. Назрела необходимость по-новому взгля­нуть на Север, на его признаки и территорию с учетом отечественного и зарубежного опыта. По существу, речь идет, во-первых, о выявлении разнофакторных специфических черт Севера, которые характеризуют течение природно-климатических процессов, а также изменение социально-эко­номической и медико-биологической обстановки; во-вторых, о систематизации внутрифакторных показателей и определении территории Севера раздельно по природно-климатическому, социально-экономическому и медико-биологическому факторам; в третьих, об интегрировании факторных границ Севера в еди­ную границу. Важно отметить, что природно-климатический фактор изменяется очень медленно, тогда как обусловленные социально-экономическими и медико-биологическими фактора­ми процессы очень динамичны. Данную особенность природно-климатического фактора можно считать ведущей для выделе­ния территории Севера по сравнению с другими факторами.

В мировой классификации зон проживания населения существует общий критерий дискомфортности – шестидесятая параллель. Для России такой подход неприменим, так как более 2/3 тер­ритории России находится именно за этой параллелью. Несом­ненно, при определении понятия Север основным критерием должна являться многофакторность российских территорий. И кроме природно-климатических, медико-биологических, соци­ально-экономических факторов, необходимо учитывать и риск проживания в той или иной местности, вероятность природных стихий, уровень жизни населения, отдаленность от центра, транспортную доступность.

Специфика Севера состоит в том, что его природно-кли­матические, социально-экономические и медико-биологические показатели выражаются сильнее с ростом широты. С другой стороны, они имеют пороговые значения, совокупность кото­рых образует границу Севера. Широта – основной пороговый показатель Севера, так как по определению Север не может простираться до средних широт. Пороговой широтой на матери­ковой части России целесообразно считать 52° с.ш., южнее которой ограничивается распространение прерывистой много­летней мерзлоты.

Согласно новому взгляду, к Северу относятся территории с возрастающей с широтой неблагоприятностью (дискомфортностью) природно-климатических, социально-экономических и медико-биологических условий для жизнедеятельности населе­ния. Показатели разных факторов на этих территориях стано­вятся «северными». В этой связи необходимо знание критерия для определения пороговых «северных» показателей, с которых собственно начинается Север. Севернее 52° с.ш. критерием слу­жит южная граница территории с природно-климатическими дискомфортными условиями. Если южная граница дискомфортности на материковой части России лежит южнее пороговой широты, то в качестве критерия принимается данная широта. Предлагаемый критерий комплексный, так как природно-климатическая дискомфортность сильно влияет на социально-эко­номические и медико-биологические условия, значительно со­кращает число связанных между собой (коррелированных) по­казателей, косвенно включенных в показатели других факто­ров, и сводит их к минимуму.

В научном и практическом понимании Север означает труд­нодоступную и малонаселенную высокоширотную часть Россий­ской Федерации и прилегающие к ней с юга территории, ха­рактеризующиеся набором от чрезвычайно до умеренно небла­гоприятных природно-климатических, социально-экономических и медико-биологическими условий, повышающих затраты на производство продукции и на обеспечение жизнедеятельности населения.

Приведем основные этапы методики определения границы территории Севера по природно-климатическому фак­тору. Методика включает этапы: систематизация наиболее ча­сто используемых северных показателей, обоснование новых и их описание; оценка пороговых значений северных показате­лей по критерию дискомфортности территории; проведение границы территории Севера (Виноградов, Золотокрылин, Кренке, 2006, с. 238-244).

Выделение Севера по природно-климатическим факторам предваряет аналогичную работу по социально-экономическим и медико-биологическим факторам. В итоге граница Севера оп­ределяется с учетом значимости (весов) факторных границ. Этот же подход может быть сохранен и для районирования террито­рии Севера.

Пятое положение. Проблемы районирования условий жизнедеятельности населения северных территорий. В настоящее время остро ставится вопрос: как произво­дить районирование территории Крайнего Севера Российской Федерации? Необходимо ли учитывать только природно-кли­матические факторы или систему различных факторов? Также необходимо подчеркнуть, что районирование не должно происходить спонтанно. На федеральном уровне должна быть разработана и утверждена Концепция развития регионов Крайнего Севера. И районирова­ние территории должно быть одним из средств реализации данной Концепции (Давыдова, 2006, с. 276-280).

Основные принципы районного регулирования должны заключаться в обес­печении равных условий воспроизводства рабочей силы в райо­нах с экстремальными и благоприятными природно-климатичес­кими условиями, в компенсировании ущерба, наносимого здо­ровью и работоспособности северян неблагоприятными природ­но-климатическими условиями.

С целью научного обоснования районирования северных территорий еще при СССР были организованы научно-исследовательские работы по определению научно обоснован­ных критериев для выделения северных территорий, результатов влияния природных и социально-экономических факторов на условия жизни населения в различных природно-географических зонах. В 1987-1991 гг. впервые после 1956- 1960 гг. Институтом географии АН СССР был подготовлен ряд карт по районированию территории СССР, в том числе «Райо­нирование территории Севера и Востока СССР по природным условиям жизни». В результате проведенных исследований была разработана система интегральной оценки степени дискомфортности природно-климатических и социально-экономи­ческих условий и произведено ее апробирование на примере Европейского Севера и Красноярского края.

В начале 1990-х гг. во исполнение поста­новления Совета Министров РСФСР от 29 августа 1990 г. и распоряжения Правительства РФ от 18 января 1992 г. № 107-р по заданию Госкомсевера России коллективом ученых Института экономических проблем Кольского научного центра РАН, НИИ труда, Института географии РАН были выполнены научно-ис­следовательские работы по районированию Севера Рос­сии: в 1992 г. – «Критерии районирования Севера России», а в 1993 г. – «Районирование Севера России». В результате иссле­дований были изучены влияние природных и социально-эконо­мических факторов на условия жизни населения в различных природно-географических зонах, определена южная граница Севера России и его внутризональное районирование, выделе­ны зоны дискомфортности. Таким образом, были подготовлены научные основы для районирования северных территорий.

В настоящее время территория Севера делится на две зоны: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Дан­ная методика районирования имеет ряд недостатков. Она недо­статочна гибка, некомплексная и неполная, поскольку деление Севера только на две зоны не учитывает всего многообразия особенностей природно-климатических, экономических, социальных и экологических условий на его территории, подверже­на политической конъюнктуре. Утвержденных научно обоснованных критериев для отнесения территорий к районам Крайнего Севе­ра и приравненным к ним местностям в настоящее время не существует, имеющиеся до конца не доведены и не приняты.

Государство продолжает пользоваться понятием «Крайний Север», который был установлен волевым решением ВЦИК и СНК РСФСР в начале 1930-х гг., с целью распространения льгот для лиц, работающих на Крайнем Севере. В нашей стране впер­вые территория Крайнего Севера была определена 29 января 1934 г. А в 1945 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были установлены понятия – «Крайний Север» и «местности, приравненные к районам Крайнего Севера». В большей мере это было связано экономическими факторами, и, прежде всего – с целью создания отдельных преимуществ в оплате для работников, привлекаемых на освоение Северного морского пути, строительства новых предприятий и городов на Севере. В последующие годы перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей постоянно расширялся и до­полнялся.

Из вышеизложенного видно, что до сих пор в нашей стране нет единого научного подхода к определению понятий «Крайний Север» и «приравненные к ним местности» и обоснованию южной границы Северных территорий, также эти вопросы не урегулированы законом. В связи с этим назрела на­стоятельная необходимость проведения более тщательного рай­онирования территории Российской Федерации по природно-климатическим, социально-экономическим и другим факторам, которое могло бы послужить научной основой для определения необходимых для воспроизводства человекозатрат – построе­ния территориальных уровней минимальной зарплаты, для обо­снования гарантий по оплате труда, различным видам пенсий и социальных компенсаций (Малчинов, 2006, с. 224-238).

Что даст районирование северных территорий? Это в первую очередь позволит дифференцировать по зонам дискомфортности компенсацию повышенных затрат на произ­водство продукции и жизнеобеспечение населения, определить и осуществить меры государственной поддержки регионов.

На основе уточненной методики, раз­работанной в 1998 г. двумя институтами РАН (Кольский научный центр, Институт географии), зонирование, осуществленное путем анализа, сопоставлений и оценки факторов дискомфор­тности включало следующие показатели:

- зональные – продолжительность дня, ультрафиолетовая недостаточность или избыточность, сумма отрицательных температур воздуха, продолжительность периода с температурой воздуха ниже -30°С, продолжительность отопительного и безморозного периодов, мощность сезонно-талого слоя, сумма температур за период с устойчивыми температурами выше +10°С, вегетационный индекс, индекс влажного ветрового охлаждения (индекс Хилла);

- азональные – абсолютная высота местности, степень заболоченности территории, интенсивность землетрясений, затопления при наводнениях, проявления тайфунов и цунами – относительно Дальнего Востока.

Поскольку основные методические позиции опубликованы, здесь ограничимся лишь рекомендациями по совершенствованию Методики: включить в методику оценку прямого воздействия климата на человека, т.е. использовать показатели, характеризующие процесс теплообмена человека с внешней средой, что особо важно именно для северных территорий; показатели факторов «комфортности/дискомфортности», перечисленные выше, разделить на устранимые и неустранимые (постоянно существующие), ввести индексы степени их влияния на жизнедеятельность человека, т.е. учесть меньшую степень и эпизодичность влияния таких условий, как наводнения в равнинных районах, проявления сейсмичности и т.п.

Корректная реализация этих предложений позволит значи­тельно уточнить и даже изменить ход границ II и III зон дискомфортности. При этом видится и более дифференцированное зонирование – выделение пяти зон дискомфортности вместо трех. Это бу­дет способствовать более точному отражению характера природ­но-климатических условий в рассматриваемом аспекте (Парфенов, 2006, с. 196-205).

 Районирование Севера России по медико-биологическим
показателям. Методические подходы к разработке медико-биологических критериев районирования Севера России. Отметим, что если в настоящее время практически готовы методики оценки дискомфортности жизнедеятельности населения по природно-кли­матическим факторам, то единого подхода при выработке ме­дико-биологических критериев пока не существует. Имеются лишь отдельные предложения ведущих научных центров и уче­ных страны.

Из многообразия показателей, характеризующих состоя­ние здоровья населения и могущих быть предложенными в ка­честве медико-биологических критериев районирования Севе­ра, были проанализировали медико-демографические показатели и данные заболеваемости населения

Не вдаваясь в подробности приведем лишь итоговые результаты. В качестве медико-биологических кри­териев районирования Севера России предлагаются следующие медико-демографические показатели и виды заболеваемости: младенческая смертность; болезни органов дыхания; несчастные случаи, травмы и отравления; повышенное кровяное давление; врожденные аномалии (пороки развития), деформации и хромосомные нарушения; реактивные артропатии; хронический отит.

По итогам 2001-2002 гг. в группы с числом баллов низким и ниже среднего по уровням «маркерной» заболеваемости и младенческой смертности вошли следующие субъекты РФ: Ар­хангельская область, Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО, Рес­публика Тыва, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский АО, Республика Саха (Якутия), Корякский и Чукотский АО, т.е. всего 9 территорий. Из них только Республика Тыва геогра­фически не входит в состав районов Севера и приравненных к нему местностей.

Таким образом, по данным исследованиям можно сделать следующие выводы: выбранные виды патологии и младенческую смертность можно включить в список показателей, являющихся «маркерными» для территорий Севера Российской Федерации; восемь территорий – Архангельская область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Чукотский и Корякский автономные округа, а также Республика Саха (Якутия) – вне всякого сомнения, должны войти по медико-биологическим критериям в состав Севера полностью; Республики Карелия и Коми, Мурманская, Магаданская и Камчатская области, Ханты-Мансийский АО, Красноярский и Хабаровский края, предлагаемые согласно проекту федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации» для включения в перечень «северных территорий», должны самостоятельно в законодательном порядке определить, какая часть или какие районы у них войдут в состав Севера; Республику Тыва, равно как и другие территории, эпизодически «попадающие» в группу с высоким уровнем той или иной болезни, как не относящихся географически к Северу, в его состав не включать (Кривошапкин, Тимофеев, 2006, с. 219-224).

Оценки критериев районирования Севера России по медико-биологическим показателям. Известно, что человеческая популяция неоднород­на генотипически и фенотипически по степени восприимчивос­ти к различным заболеваниям. Среди населения северных реги­онов России следует выделять четыре основные категории жи­телей: коренное, аборигенное население, представленное раз­ными этническими группами; коренное европейское население региона (во втором и более поколениях); основная категория населения Севера – мигранты, живущие в регионе сравни­тельно недавно, на протяжении 1-2 поколений (последние 40-50 лет); работники вахтового труда, работающие от одного до нескольких лет. Естественно, что для каждой из вышеозначенных групп населения существует своя специфическая патология, отражающей воздействие не­благоприятных климатогеографических условий Севера.

Адаптация человека к экстремальным условиям Севера обес­печивается пересторойками всех видов обмена веществ, изме­нениями нейроэндокринных механизмов регуляции и у пришло­го населения (мигрантов) протекает фазно.

1.  Начальный период адаптации длится в среднем до полугода и характеризуется дестабилизацией многих физиологических параметров.

2.  Во втором периоде (около 2-3 лет) имеет место нормализация вегетативных и соматических функций в условиях физиологического покоя и при умеренных физических и психоэмоциональных нагрузках.

3.  В третьем периоде (последующие 10-15 лет) состояние организма относительно стабилизируется. Для поддержки должного уровня жизнедеятельности требуется постоянное напря­жение нейроэндокринных механизмов регуляции (повышение обмена веществ не только во время работы, но и в покое), что может привести к истощению резервных возможностей орга­низма и развитию заболевания.

Развитие большинства заболеваний так или иначе связано с факторами окружающей среды, «набор» которых для Севера России хорошо известен. Это низкая температура среды; фото­периодичность; высокая ионизация воздуха и резкие неперио­дические колебания напряжения геомагнитного и статического электрического поля, атмосферного давления; дисбаланс в воде и почве магния, кальция, йода, фтора, селена, цинка, желе­за, брома. Их неблагоприятное воздействие на организм может привести к развитию сдвигов в основных физиологических сис­темах организма и формированию патологии у человека. При миграции на Север и при длительной адаптации к ус­ловиям высоких широт сердечно-сосудистая система реагирует одной из первых.

Таким образом в высоких широтах происходят адаптивные сдвиги, направленные на приспособление к общему биологи­ческому механизму гипоксии. В то же время адаптация к холо­ду приводит к увеличению артериального давления в малом круге кровообращения и полярной одышке, гиперторнической болез­ни и ишемической болезни сердца. После десятилетней адапта­ции к условиям Севера резко возрастает смертность от инфарк­та миокарда, наблюдается «омоложение» сердечно-сосудистых заболеваний.

Результатом длительного проживания на Севере является повышенное психо-эмоциональное напряжение и тревожность, нарушение сна и т.д. Страдает реп­родуктивная функция у мужчин и женщин. Но, пожалуй, наиболее существенные сдвиги происходят в иммунной системе, что, безусловно, значимо для возможности развития острых инфекционных заболеваний и ранней хронизации патологии. Устойчивая тенденция уменьшения общего содержания озона в атмосфере над севером Европейской части России влияет на рост заболеваемости населения злокачествен­ными новообразованиями.

В результате уровень заболеваемости среди северян пре­вышает средние показатели для России в 3-5 раз (более чем в два раза у северян выше заболеваемость болезнями органов ды­хания, кровообращения, онкопатологией). Таким образом, «мар­керными» для Севера болезнями можно считать острые и хро­нические формы болезней органов дыхания, сердечно-сосудис­тую, онкологическую и эндокринную патологию, нарушения репродуктивной функции. Среди детей 13-16 лет только 10-15% могут считать­ся условно здоровыми, уровень детской смертности превышает среднероссийский показатель в 2-3 раза.

Существующая ситуация усугубляется принадлежностью северных регионов к той или иной биогеохимической провин­ции, для которой характерен недостаток или (реже) избыток химических элементов в природных средах. Так, для почти всех регионов Севера отмечается дефицит фтора, йода, селена, маг­ния и кальция, что отражается в высоких показателях заболе­ваемости населения кариесом, йододефицитными состояниями, гипертонической болезнью, а также иммунодефицитом различ­ной степени выраженности.

При совершенно объективных различиях регионов по своему климату, обуст­ройству, традициям и культуре отношения к здоровью разли­чия конкретных показателей смертности и заболеваемости не образуют устойчиво повторяющихся сочетаний. Причина тако­го положения кроется в осознанной реакции населения разных регионов на факторы, создающие угрозы здо­ровью, которые приводят к климатически обусловленным изме­нениям не показателей здоровья, а показателей демографичес­кой структуры населения.

Первую группу таких реакций образуют процессы мигра­ций. В регионах с суровыми природно-климатическими условия­ми группы мигрантов с ослабленным здоровьем обычно очень малочисленны. С одной стороны, физически слабые люди не поселяются в северных регионах (даже временно), с другой – при появлении серьезной угрозы здоровью они в первую оче­редь покидают Север, переселяясь в более комфортные усло­вия. Иллюстрацию этого процесса можно получить, сопоставив численность пожилого населения с общей численностью взрос­лых. В северных районах доля стариков существенно снижена, причем очевидно, что их отток происходит не столько по мере достижения определенного возраста, сколько по мере возник­новения реальных угроз их здоровью.

Таким образом, основные различия регионов России по климатическим условиям проявляются не столько в показате­лях здоровья, заболеваемости и смертности населения, сколь­ко в демографических параметрах половозрастной структуры и структуры расселения. Однако уже внутри каждого из регио­нов можно производить выделение подрайонов уже по показа­телям смертности или ее структуры. Так, в северном регионе отчетливо просматриваются внутрирайонные различия. Здесь выделяются три подрайона.

1. Крайний Север и Северо-Восток (Таймырский, Эвенкийс­кий, Чукотский, Корякский округи и Якутия) образуют груп­пу, в которой велика роль коренного населения. Соответствен­но, здесь у мужчин наиболее высокая общая смертность, максимальный процент смертности от травм, от­равлений, убийств, самоубийств, инфекционных забо­леваний.

2. Миграционный подрайон 1 (Мурманская, Магаданская, Камчатская области и Ненецкий округ). Интенсивное заселение мигрантами произош­ло несколько поколений тому назад. От остальных регионов Севера отличается минимальной смертностью от инфекционных заболеваний и максимальной смертностью от сердечно-сосудистой патологии. В последнем случае сказывается сочетание развитой городской среды и приморского положения.

3. Миграционный под­район 2 – нефтегазодобывающие округа (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский) отличаются недавним миграционным засе­лением, повлиявшим на формирование здоровья населения. Здесь весьма низкий для Севера уровень общей смертности мужчин и минимальная смертность от ново­образований. В этом про­является высокая степень проточности населения. Многие люди при первых признаках ухудшения здоровья покидают этот ре­гион, так как средства на отъезд они способны заработать. В то же время здесь высок процент неестественной смерти и инфекционной смертности (Доршакова, 2006, с. 244-249.

Медико-биологические аспекты районирования северных территорий для установления размера компенсационных выплат. Важной проблемой, во многом определяющей формирова­ние негативных социально-экономических и экологических про­цессов в северных регионах, является отсутствие научно обо­снованной унифицированной методики расчета величины район­ных коэффициентов, учитывающих сочетанное влияние климато-географических, медико-биологических и социальных фак­торов на здоровье человека. Угроза потери или снижения здо­ровья, адаптационных возможностей и функциональных резер­вов организма должна быть учтена в размерах компенсацион­ных выплат и в гибкой системе социальной защиты. Компенса­ционные выплаты, предоставляемые жителям северных регио­нов, не могут рассматриваться в виде льгот, как ошибочно трактуют многие экономисты и политики.

Проведенный анализ нормативно-законодательной базы за последние 10-15 лет явно указывает на то, что до настояще­го времени многие концептуальные положения относительно социально-экологических и политико-экономических аспектов развития и освоения северных территорий остаются научно не проработанными. Положительный сдвиг в концепту­альной основе, направленный на учет влияния дискомфортнос­ти среды на человека, нашел свое отражение в проекте феде­рального закона «О районировании Севера РФ», разработанном Комитетом по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации в 1996 г., но он так и не был принят.

Естественно, для изменения системы приоритетов в мето­дологических подходах к районированию необходимо изменить парадигму взгляда на северные территории как на сырьевой периферийный придаток, а на проживающее там население – как на инструмент, обеспечивающий благосостояние централь­ным районам страны.

Кардинальной ошибкой экономистов, «стоящих в начале 1990-х гг. у руководства страной и определяющих политику в се­верных регионах, была концепция «лишних людей» и невоз­можности ведения там рентабельной хозяйственной деятельнос­ти. И это при том, что в 1996-1998 гг. население северных территорий, составляя только 8% от численности всей страны, обеспечивало 20% валового внутреннего продукта.

В 2003 г. Министерством экономического развития РФ была разработана методика районирования территории России по при­родным условиям жизнедеятельности, где вновь основной акцент сделан только на климато-географические осо­бенности северных регионов и абсолютно не учитывались меди­ко-биологические критерии.

В то же время анализ литературных источников по количественной оценке негативного воздействия на человека природно-климатических, социально-экономических и производственных факторов окру­жающей среды, вклада их составляющих в изменение тяжести и напряженности труда указывают, что продуктивное решение проблемы районирования возможно только с позиции мультисистемного и интегрального подхода. При этом основными принципами районирования северных территорий должны быть: безопасность жизнедеятельности, научная обоснованность, ин­тегральная (многофакторная) оценка дискомфортности, дифференцированность (на объективном уровне) подхода, возможность корректировки уровня дискомфортности.

Исходя из опубликованных проектов нормативных документов по районированию Севера и террито­рий РФ счи­таем, что по уровню совокупной дискомфортности и негатив­ности влияния на здоровье человека и его функциональные возможности любые территории, и северные, в частности, мо­гут быть разделены на пять основных зон. При этом определе­ние степени дискомфортности той или иной зоны должно стро­иться на разработанной экспертной оценке вклада конкретных факторов в величину степени риска ближайших и отдаленных негативных последствий для здоровья человека.

В современных условиях развития технических средств и методов защиты, позволяющих в значительной степени предот­вратить воздействие на организм тех или иных негативных при­родно-климатических и экологических факторов среды (высо­кие и низкие температуры, влажность, микроклимат рабочих мест и жилища и т.п.), при расчете коэффициентов дискомфор­тности необходима оценка их по признаку устранимости и не­устранимости воздействия на человека.

Исследованиями, проведенными физиологами на Севере, было убедительно доказано, что в качестве интегральных и высокоинформативных критериев для оценки степени негатив­ного воздействия на организм природно-климатических усло­вий могут выступать показатели гипоксической устойчивости человека и уровень максимального потребления кислорода, через которые также возможно оценивать работоспо­собность и состояние вегетативного гомеостаза, характеризую­щего адаптационный потенциал человека.

Учитывая это, был проведен комплексный анализ ряда интегральных функциональных параметров организма: максимальное потребление кислорода, индекс напряжения, адап­тационный потенциал, а также нормированная сумма по­казателей здоровья (в баллах): заболеваемости, продол­жительности жизни, смертности у пришлых жителей Магадан­ской области и Чукотки в зависимости от срока пребывания на Севере (Максимов, 2006, с. 251-256.) Анализировались показатели, полученные в основном от мужчин (горнорабочие, студенты, военнослужащие), общей численностью около 500 человек в возрасте от 18 до 50 лет.

Полученные данные позволяют говорить о том, что физиологические системы организма людей, прибыв­ших в условия Севера, достигают состояния относительной адаптированности к пяти годам пребывания, причем эта фаза может продолжаться не более 15 лет. Отмечено также, что чем выраженнее воздействие негативных факторов, тем этот период ко­роче, после чего начинают преобладать процессы перенапря­жения или истощения функциональных резервов, ведущие к стойкому снижению показателей здоровья.

В связи с этим при определении величины районных коэф­фициентов, направленных на компенсацию негативного воздей­ствия на организм людей экстремальных природно-климатичес­ких, производственных и экологических факторов, характер­ных для северных регионов, необходимо учитывать сроки адап­тации и фазность развивающихся процессов функциональных перестроек. Таким образом, учет медико-биологических критериев по­зволяет более тонко дифференцировать территорию по дис­комфортности и в связи с этим более точно на строго научной и объективной основе определять районные коэффициенты.

По мнению ученых биологов, методика районирования Севера, рассматривающая наряду с другими пара­метрами здоровье человека как один из интегральных показате­лей, позволяет объективно оценить уровень негативного воз­действия окружающей среды на человека применительно к кон­кретной территории и создать механизм влияния на экологичес­кую и социальную составляющие индекса дискомфортности. При этом затраты по компенсационным выплатам за воздействие на человека неустранимых факторов должен нести федеральный центр, а за устранимые – административно-территориальные образования (субъекты Фе­дерации). В этом случае губернаторы и администрация регионов будут заинтересованы в снижении негативного влияния на че­ловека устранимых факторов окружающей среды, так как это позволит в конечном итоге уменьшить интегральное значение районных коэффициентов, экономить средства регионов, пред­назначенные на компенсационные выплаты. И наоборот, непри­нятие мер, направленных на улучшение условий проживания человека, связанных с устранимыми факторами, приведет к росту районных коэффициентов и дополнительным финансовым затратам.

Также необходимо подчеркнуть: концепция райо­нирования территории Севера должна исхо­дить из принципа максимальной компенсации возможных по­терь, связанных со здоровьем человека, а государство должно признать реальность существования на Севере, даже на одной и той же широте, регионов, резко отличающихся по своим природно-климатическим и эколого-социальным факторам, и разных типов населения, имеющих не только этнические осо­бенности, но и отличающихся по адаптационным и индивиду­ально-типологическим характеристикам, для которых необхо­димы специальные социально-экономические условия обеспе­чения жизнедеятельности.

Районирование Севера по социально-экономическим критериям. Разработка проекта федерального закона «О районирова­нии Севера Российской Федерации» определяет задачу как природно-экономическое районирование. Оно должно осуществ­ляться как по природно-климатическим, так и социально-эко­номическим критериям.

При этом географические и природно-климатические кри­терии как бы предопределены самой природой, они постоянны и имеют количественные измерения. Проблема заключается в ос­новном в определении круга и уровней показателей, характери­зующих экстремальность северных условий для жизнедеятель­ности населения. В отличие от них социально-экономические критерии районирования Севера крайне слабо изучены, коли­чественно трудно определяются, особенно на уровне террито­рий низовых административных и муниципальных образований, изменчивы, нестабильны во времени и, самое главное, многие из них устойчиво не отражают широтную дифференциацию всей территории Севера.

При разработке методики районирования Севера по соци­ально-экономическим критериям выявлено отсутствие в официальной федеральной и региональной статистике данных по низовым административным районам и муниципальным образо­ваниям субъектов Федерации, необходимых для построения ин­тегральных социально-экономических критериев. С учетом это­го на данном этапе работы можно использовать упрощенную систему социально-экономических показателей, наиболее от­ражающих северную специфику районов и жизнедеятельности населения: плотность сельского населения, чел./км²; уровень хозяйственной освоенности территории, определяемый наличи­ем сельскохозяйственных угодий, га на 100 км²; транспортная обеспеченность территории, определяемая интегральной транс­портной доступностью и уровнем транспортной дискриминации населения; продолжительность отопительного сезона (число дней ниже со среднесуточной температурой воздуха +8°С); стоимость 1 м² благоустроенного жилья в деревянных домах; средняя го­довая стоимость прожиточного минимума, руб./чел. Все эти показатели, кроме транспортной обеспеченности территории административного района или муниципального образования (МО), можно найти или рассчитать из существующего статис­тического учета (Егоров, 2006, с. 256-259). Рассмотрим это на примере Республики Саха (Якутия).

Районирование по социально-экономическим показателям осуществляется путем отнесения показателей каждого фактора в установленные пределы (градации) с присвоением баллов и суммированием их. По суммарному баллу определяется к какой зоне дискомфортности относится территория. Низовые админи­стративные районы и муниципальные образования республики, интегральная дискомфортность (Дсэп) которых: меньше или равна 210 баллам отнесены к абсолютно дискомфортной зоне; больше 210, но меньше и равна 310 баллам отнесены к экстремально дискомфортной зоне; больше 310 баллов отнесены к дискомфортной зоне Севера.

При этом принято, что границы зон дискомфортности по социально-экономическим показателям соответствуют админис­тративным границам муниципальных образований и низовых рай­онов.

Рабочая группа специалистов по вопросу районирования Севера России, созданная распоряжением Президента PC (Я), считает, что определяющее значение в комплексной оценке дискомфортности зоны имеют природно-климатические факто­ры, а социально-экономические показатели учитываются как дополнительные или как вспомогательные. Поэтому территории, которые в пределах своих административных границ полностью или в основном входят в ту или иную зону по природно-клима­тическим факторам, не оцениваются по социально-экономичес­ким показателям. Если по территории проходит граница зоны по природно-климатическим факторам, то окончательное от­несение ее к той или иной зоне решается в зависимости от уровня дискомфортности, рассчитанной по социально-экономи­ческим показателям.

Методические положения расчета экономических ин­дикаторов условий проживания населения и хозяйственной деятельности в широтных зонах Севера. Для расчета экономических индикаторов условий прожива­ния населения и хозяйственной деятельности (индикаторов удо­рожания) в той или иной широтной зоне предлагается исполь­зовать показатели государственной региональной статистики, что позволяет организовать мониторинг динамики экономичес­ких и социальных условий на Севере, тем самым интегральные индикаторы могут косвенным образом выполнять функции кон­троля результативности государственной северной политики.

Расчет интегральных индикаторов в условиях современной организации исчисления нормативов должен вестись по локаль­ным низовым административным единицам – муниципальным образованиям, а затем получать агрегированные средневзвешенные оценки для однородных групп административных образо­ваний в широтной зоне.

Основные исходные положения построения системы эко­номических индикаторов.

1.  Базовыми индикаторами являются показатели экономических условий жизнеобеспечения в регионах Севера: прожиточный минимум, стоимость минимального набора продуктов питания, стоимость жилищного строительства в расчете на 1 м² жилья, стоимость жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного человека, транспортно-снабженческие расходы по обеспечению населения продовольствием, топливом и транспортные расходы по доставке строительных грузов. На их основе разрабатываются относительные оценки удорожания стоимости жизни населения и транспортных затрат на доставку продукции до потребителя в регионах Севера в разрезе широтных зон.

2.  Абсолютные размеры удорожания, безусловно, являются динамичными показателями, вместе с тем оценки относительного удорожания весьма устойчивы во времени, так как зависят, прежде всего, от природно-климатических условий и экономико-географического положения. В этой связи относительные оценки удорожания могут выполнять функции показателей дифференциации экономических условий в зонах дискомфортности Севера. Поскольку показатели удорожания зависят от конъюнктуры цен, изменения экономических условий, поэтому они должны периодически пересматриваться, как минимум, раз в пять лет.

3.  На данном этапе в качестве паллиативного способа оценки дифференциации экономических условий в разрезе широтных зон, когда система показателей социально-экономического положения низовых административных районов – муниципальных образований крайне неоднородна и часто не содержит показателей прожиточного минимума, уровня затрат в коммунальном хозяйстве, предлагается использовать показатели государственной статистики по субъектам РФ в регионах Севера.

4.  Относительные оценки удорожания стоимости жизни населения и условий хозяйственной деятельности по широтным зонам предлагается получить по косвенным индикаторам удорожания стоимости жизни населения и затрат в системах жизнеобеспечения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, используя следующие показатели: прожиточный минимум; стоимость минимального набора продуктов питания; стоимость жилищного строительства; субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

5.  Эталонным регионом для относительного измерения северных удорожаний выбран субъект Федерации – Московская область, которая имеет показатели, близкие к средним значениям по Центральному федеральному округу.

6.  Косвенным индикатором реального удорожания стоимости жизни может служить отношение прожиточных минимумов сравниваемых регионов, при условии полного учета региональных физиологических норм потребления товаров и услуг в рамках складывающихся потребительских цен. Утвержденные методики расчета показателей региональных объемов прожиточ­ного минимума занижают дифференциацию физиологически необходимых объемов потребления продуктов питания, особен­но теплой одежды и обуви, оплаты жизненно необходимых ус­луг, обусловленных биоклиматическими условиями Севера.

7.  В качестве индикаторов удорожания стоимости жизни в северных районах предлагается использовать индикаторы относительной стоимости физиологической потребительской корзины.

8. Базовыми показателями для индикативных оценок удо­рожания стоимости жизни являются статистические показате­ли Госкомстата РФ, разрабатываемые для характеристики уровня жизни населения в регионах России. К ним относятся: среднедушевые денежные доходы населения; использование денежных доходов населения на конечное потребление и накопление; структура денежных расходов домашних хозяйств на конечное потребление: расходы на питание, непродовольственные товары, оплату услуг; стоимость минимального набора продуктов питания.

9.  В качестве индикаторов северного удорожания систем жизнеобеспечения предлагается использовать два расчетных показателя: соотношение размеров душевых региональных субсидий на оплату услуг ЖКХ; относительное удорожание строительства жилья как соотношение региональных цен 1 м² общей площади жилья.

10. Интегральными индикаторами экономических условий хозяйственной деятельности могут служить: соотношение цен производителей по различным видам продукции; коэффициенты удорожания транспортных и трансакционных издержек в северном регионе в сравнении с эталонным регионом.

11. Относительное удорожание снабженческо-транспортных расходов можно рассматривать как стоимостную оценку транспортно-географических условий северных районов и широтных зон. Если региональные цены производителей отражаются в статистической отчетности, то для оценки удорожания транспортных расходов, как правило, исходная статистическая база отсутствует.

Таким образом, установлено, что относительный прирост физиологически необходимых объемов потребления продуктов питания в широтных зонах Севера в сравнении с эталонным регионом составляет: в азиатской части Арктической зоны – 60%; на Дальнем Севере – 40-60%; на Ближнем Севере – 20%.

Соответственно относительная стоимость физиологической корзины питания составила: в Арктической зоне – 2,5-3,3 раза, при индексах цен на продовольствие в 1,6-2,8 раза; на Дальнем Севере в европейской части – в 1,5 раза, а в азиатской части в 1,5-1,8 раза; на Ближнем Севере – 1,5 раза.

В связи с отсутствием в настоящее время региональных статистических показателей расходов населения на приобрете­ние одежды и обуви оценена стоимость физиологической потре­бительской корзины по непродовольственным товарам. Коэффициенты удорожания расходов на непродовольствен­ные товары населения регионов-представителей составили: в европейской Арктике – два раза, в азиатской части – 2,8; в европейском Дальнем Севере – 1,7-2,2; в азиатской части – 5,8; в европейском Ближнем Севере – 1,4 раза, а в азиатском – 1,6-6 раз.

Представляется, что полученные индикативные оценки удорожания стоимости жизни населения на Севере свидетельствуют о том, что потребительские предпочтения населения Севера, структура денежных расходов формируются непосредственно под влиянием биоклиматических условий территорий. В этой связи коэффициенты прироста физиологических потребностей могут быть рекомендованы как региональные коэффициенты удорожания стоимости жизни населения в зависимости от биоклиматического индекса суровости метеорежима на Севере. Соотношение интегральных показателей дискомфортности территории в баллах объективно могут выполнять функ­ции оценок прироста потребления жизненно необходимых благ для удовлетворения физиологических потребностей, и следова­тельно, могут использоваться при расчете среднего удорожания стоимости жизни населения, средней потребительской корзины.

Следовательно, соотношение стоимости средних по­требительских расходов (корзин) по непродовольственным и продовольственным товарам между северными и благоприятны­ми для проживания регионами России могут быть заложены в основу расчетов прожиточного минимума и региональных коэф­фициентов к оплате труда, пособий и стипендий.

Рассчитанный таким образом прожиточный минимум дол­жен быть ставкой минимальной оплаты труда в регионах Севера. Необходимо также перейти к расчету прожиточного минимума как реальной потребительской корзине, обеспечивающей пол­ноценное питание, покупки непродовольственных товаров и ус­луг в размерах, обеспечивающих здоровое существование че­ловека, а не его выживание.

Предложенная система индикаторов природно-экономического районирования выявила целесообразность разделения тер­ритории Севера России на три широтные зоны (Арктика, Даль­ний Север, Ближний Север) и вычленения в них четыре мери­диональных подзоны (Европейский Север, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный Север). Такая сетка природно-экономического районирования обеспечивает устой­чивые соотношения региональных оценок удорожания стоимос­ти жизни населения и условий хозяйственной деятельности, что позволяет иметь компактную систему индикаторов и на ее основе формировать систему дифференцированных государствен­ных преференций и трансфертов, учитывающих природно-кли­матические условия и экономико-географические условия хо­зяйственной деятельности в широтных зонах Севера (Вижина, Егоров, Харитонова,2006, с. 265-276).

Государственная политика в отношении жителей северных территорий, работающих вахтовым методом. Политика переселений и миграции. Стабильность экономического развития Российской Феде­рации во многом обеспечивается доходами от реализации угле­водородного сырья, добываемого на месторождениях, располо­женных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним мес­тностях.

При этом государство в настоящее время не заинтересова­но в строительстве городов и поселков в указанных районах – высокие издержки на содержание социальной инфраструктуры увеличивают себестоимость газа и нефти, снижают налогообла­гаемую прибыль добывающих предприятий и в конечном итоге снижают доходы самого государства. Именно поэтому предпри­ятия, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местнос­тях, руководствуясь принципом экономической целесообразно­сти, постепенно переходят на вахтовый и вахтово-экспедиционный метод организации работы. При этом понятно, что освоение новых месторождений, удаленных от уже построенных населенных пунктов, принципиально не предполагает иного метода работы, чем вахтовый.

ООО «Ямбурггаздобыча» ОАО «Газпром» – одно из крупнейших предприятий Российской Федерации, с момента образования использующее вахтовый метод работ. В настоящее время в обществе «Ямбурггаздобыча» работает более 15 тыс. человек. При этом почти 13 тыс. человек – по вахте.

Работающих вахтовым методом можно условно разделить на две категории – внутрирегиональная вахта (постоянно проживающие в районах Крайнего Севера) и межрегиональная вахта (работники, постоянно проживающие за пределами районов Крайнего Севера, – доставляются из Москвы, Уфы, Тюмени, Краснодара, Белгорода). Около пяти тысяч работников работают вахтовым методом на Ямбургском газоконденсатном и Заполярном газонефтеконденсатном месторождениях, при этом постоянно проживают в городах и поселках Ямало-Ненецкого автономного округа (Новый Уренгой, Надым, Тазовский, Газ-Сале, Коротчаево и т.д.).

Что же дает вахтовый метод государству? К основным преимуществам вахтового метода организации работ можно отнести: снижение себестоимости добычи полезных ископаемых (благодаря низким затратам на содержание объектов социальной инфраструктуры); возможность трудовой миграции (использование невостребованных на рынке трудовых ресурсов); увеличение поступлений в местные бюджеты (эффект от роста покупательной способности лиц, работающих вахтовым методом); снижение нагрузки на местные бюджеты в части выполнения социальных программ для жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (программы выполняют работодатели).

Таким образом, использование вахтового метода организа­ции работ открывает перед государством следующие возможно­сти: увеличение налогооблагаемой прибыли предприятий, добывающих полезные ископаемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, как следствие – рост доходной части бюджета; снижение расходов государственного бюджета (связанных с содержанием социальной инфраструктуры населенных пунктов, а также с выполнением социальных программ); управление занятостью.

Недостатки вахтового метода организации работ в основ­ном связаны с негативным воздействием на здоровье работаю­щих, а также на состояние семейно-родственных отношений. При этом работодатели, как правило, сами разрабатывают и осуществляют специальные реабилитационно-восстановительные программы для своих работников. К примеру, общество «Ям­бурггаздобыча» содержит в вахтовых поселках планово-убыточ­ные медицинские учреждения, оснащенные самым современ­ным медицинским оборудованием. Кроме этого, ежегодно более 8 тыс. работников направляются за счет средств предприятия на реабилитационное лечение и отдых в лучшие клиники и санаторно-курортные учреждения страны.

Таким образом, преимущества вахтового метода работ оче­видны (для государства и работодателя). Недостатки для самих работников нивелируются специальными программами, кроме этого, высоким уровнем доходов работников.

Несколько слов о преимуществах привлечения на работу вахтовым методом лиц, постоянно проживающих в рай­онах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Необходимо отметить, что период активного развития населенных пунктов север­ных территорий фактически закончился. К примеру, строитель­ство и развитие городов и поселков Ямало-Ненецкого автоном­ного округа полностью зависело от темпов освоения месторож­дений углеводородного сырья.

Такие города, как Надым, Но­вый Уренгой, Ноябрьск, фактически исчерпали ресурсы роста. При этом указанные населенные пункты уже обладают высокопрофессиональными трудовыми ресурсами, в них уже создана вся необходимая для производства инфраструктура, функционируют ориентирован­ные на газодобывающую отрасль учебные заведения и т.д. Па­дение объемов добычи углеводородов приводит к избыточности трудовых ресурсов в городах и поселках северных территорий. Обеспечить занятость избыточных ресурсов в других отраслях экономики фактически невозможно в силу нерентабельности в рай­онах Крайнего Севера производства, не связанного с добычей углеводородов, а в сфере услуг просто отсутствует необходимое количество рабо­чих мест.

Учитывая при этом низкую мобильность жителей рай­онов Крайнего Севера, низкую психологическую готовность граждан мигрировать в регионы с гораздо более низким уров­нем доходов, можно прогнозировать постепенный рост социаль­ной напряженности в северных регионах, рост безработицы, постоянный рост расходов местных и федерального бюджетов на содержание и обновление объектов социальной инфрастуктуры, на выполнение социальных программ для «северян» связанных, в том числе и с переселением жителей рай­онов Крайнего Севера в места, более благоприятные для проживания.

Избежать возникновения указанных проблем возможно с помощью привлечения жителей северных территорий для освоения новых месторождений вахтовым методом организации ра­бот. К примеру, для реализации самого крупного за последние 10 лет инвестиционного проекта ОАО «Газпром» – освоения Заполярного месторождения – обществом «Ямбурггаздобыча» были привлечены трудовые ресурсы Ямало-Ненецкого автоном­ного округа. Более трех тысяч северян были обеспечены рабо­той, заработной платой и социальным пакетом. Практика привлечения Обще­ством «Ямбурггаздобыча» жителей ЯНАО для работы вахтовым методом позволяет утверждать следующее – после появления права на назначение трудовой пенсии работники приобретают жилье за пределами округа, перевозят семьи и переходят на межрегиональную вахту (благодаря соответствующим соци­альным программам работодателей).

Впереди освоение газонефтеконденсатных месторождений полуострова Ямал, месторождений полезных ископаемых По­лярного Урала, и т.д. В последнее время активно развиваются предприятия так называемого «малого ТЭКа», которые осваи­вают небольшие и относительно низкорентабельные месторож­дения (опять же используя вахтовый персонал).

Таким образом, можно смело утверждать, что использование работодателями вахтового метода организа­ции работ позволяет решать государственные задачи – обеспе­чивает занятость жителей северных территорий, обеспечивает пополнение доходной части бюджетов муниципальных образо­ваний северных территорий, а также выполнение продеклари­рованных государством социальных программ (Андреев, Крамар, 2006, с. 295-301).

Однако при работе вахтовым методом возникает одна проблема: как начислять пенсию разным категориям работников. Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 516 утверждены Правила исчисления периодов работы, даю­щей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старо­сти в соответствии со ст. 27 и 28 Федерального закона «О тру­довых пенсиях в Российской Федерации».

Указанными Правилами предусмотрено, что периоды ра­боты вахтовым методом в районах Крайнего Севера и прирав­ненных к ним местностях при досрочном назначении трудовой пенсии по старости исчисляются в календарном порядке с включением в них рабочего времени непосредственно на объекте, времени междусменного отдыха в вахтовом поселке и времени в пути от места нахождения работодателя или от пункта сбора до места выполнения работы и обратно. Други­ми словами, при таком исчислении выпадают промежутки вре­мени, в течение которых работник находился на междувахто­вом отдыхе, а также периоды временной нетрудоспособности по болезни.

Таким образом, порядок исчисления трудового стажа при досрочном назначении трудовой пенсии одинаков для принци­пиально отличающихся категорий работников – работающих по вахте и постоянно проживающих в районах Крайнего Севе­ра либо в приравненных к ним местностях; а также для работа­ющих по вахте и постоянно проживающих за пределами райо­нов Крайнего Севера.

При этом для тех лиц, которые постоянно проживают в районах Крайнего Севера, но не работают вахтовым методом, применяется совершенно иной порядок исчисления трудового стажа, дающего право на досрочное оформление трудовой пен­сии (исключаются только периоды учебных отпусков и коман­дировок за пределы районов Крайнего Севе­ра). Право на досрочное назначение тру­довой пенсии у этой категории работников наступает значитель­но раньше (после 15 календарных лет), чем у работающих вах­товым методом и постоянно проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (в зависимости от режима работы – от 25 до 30 лет).

Практика применения указанных Правил привела к следу­ющим последствиям: возникла социальная напряженность среди северян, работающих вахтовым методом. Указанные Правила воспринимаются гражданами как дискриминационные; лица, постоянно проживающие в районах Крайнего Севера, либо приравненных к ним местностях, стали отказываться от работы вахтовым методом.

Таким образом, с одной стороны государство заинтересо­вано в дальнейшем развитии добывающих отраслей, повыше­нии доходов государственного бюджета, обеспечении занятос­ти жителей северных территорий, развитии трудовой мигра­ции, с другой стороны – фактически препятствует привлече­нию жителей северных территорий на работу вахтовым мето­дом, а, следовательно, достижению всех вышеперечисленных целей.

Проблемы государственного регулирования процессов переселения и миграции. Внутрироссийское межрегиональное перераспределение населения в последнее десятилетие изменило свое основное направление: теперь мигранты перемещаются с востока на запад и с севера на юг. В России совершенно четко выделяются две части: восточная – отдающая население и западная – принимающая мигрантов. На Западе массовый приток мигрантов приводит к перенаселению, обострению жилищной проблемы, росту цен на жилье и продукты питания, перегрузке социально-культурной инфраструктуры. С другой стороны, север­ные, восточные и приграничные районы страны, до этого мно­гие годы притягивающие переселенцев из других частей Рос­сии и бывшего СССР, интенсивно теряют население. Это при­водит к сокращению численности на этих территориях, сокра­щается население стратегически важных приграничных терри­торий на востоке страны, усиливая демографический дисба­ланс с прилегающими государствами Восточной Азии, прежде всего с Китаем, что во многом усиливает угрозу территориаль­ной целостности России.

Особую тревогу вызывает тот факт, что среди выезжаю­щих основную массу составляют социально активные лица тру­доспособных возрастов, что приводит к спаду производства, разрушению уникального трудового потенциала, ухудшению демографической структуры населения в этих районах, увели­чению (относительно доли трудоспособных жителей) экономи­чески избыточной части населения, увеличению социальной на­пряженности, что не соответствует задаче оптимизации соста­ва населения северных территорий.

Таким образом, неконтролируемая государством миграция населения порождает высокую социально-экономическую напря­женность как на территории въезда, так и на территории выез­да переселенцев. Районы Севера нуждаются в особых мерах го­сударственного регулирования миграционными процессами. Пе­реселение социально незащищенных граждан: пенсионеров, инвалидов, больных и безработных, граждан других категорий, проработавших в экстремальных условиях Севера несколько десятков лет, продолжает оставаться острейшей социальной и фактически не решаемой проблемой северных территорий. Не­обходима поддержка переселения экономически избыточной ча­сти населения и вместе с тем поддержание основ жизнедея­тельности оставшихся в этих районах трудоспособных людей. Прежде всего, это касается тех населенных пунктов, в кото­рых в результате действий государственных и негосударствен­ных структур произошла невосполнимая ликвидация рабочих мест (моноотраслевые поселки) и сокращение учреждений со­циальной сферы. Необходимо принимать меры по снижению оттока трудоспособного населения и привлечению рабочей силы из других районов страны.

Изучение подходов к государственному регулированию пе­реселения северян свидетельствует о том, что в настоящее время российское законодательство и правовое обеспечение процесса переселения далеки от совершенства. На сегодня нор­мативно-правовая база государственной поддержки переселения северян включает в себя несколько федеральных законов, от­дельные статьи федеральных законов по общероссийской тема­тике, регулирующие проблемы Севера, ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. К сожалению, все эти меры не представляют собой единую, целостную и четко со­гласованную систему социально-экономических и правовых ос­нов регулирования переселения. Более того, существующие меры по решению комплекса проблем в отношении регулирования миграции жителей Севера носят декларативный характер в связи с недостаточностью финансирования и неэффективностью рас­пределения финансовых средств, что является еще одной се­рьезной недоработкой со стороны государства.

Так, в соответствии с Федеральным законом № 125-ФЗ субсидии распределяются согласно конкретной оче­редности по следующим категориям граждан: в первую очередь выезжающим из закрываемых по согласованию с Правитель­ством РФ населенных пунктов, затем инвалидам I и II групп, а также инвалидам с детства, родившимся на Севере, далее пен­сионерам, гражданам, признанным в установленном порядке безработными, работающим гражданам.

Ситуация с чрезвычайно низким объемом финансирования программ переселения вызывает высокую социальную напря­женность в среде северян, претендующих на жилищные суб­сидии в соответствии с действующим законодательством, и по­рождает недоверие к органам государственной власти в части способности решать данную проблему более существенными вложениями средств (Недвецкая, 2006, с. 205-213). В целом можно отметить, что социальное развитие Севера финансируется явно недос­таточно. Медленно решаются такие жизненно важные вопросы, как пересе­ление нетрудоспособного населения: выделяемые средства позволяют пере­селять 4,5 тыс. людей в год (учитывая количество очередников, с такими темпами на решение этой задачи потребуется более 100 лет!) (Миронов, 2007, с. 9).

Краткий анализ проблемы показывает, что в настоящее время крайне неэффективно осуществляется регулирование переселения жителей северных территорий, как на фе­деральном, так и на уровне субъектов России. Для проведения бо­лее эффективной государственной политики необходимо выпол­нить ряд первоочередных мероприятий.

Во-первых, необходимо провести «инвентаризацию» всех действующих законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность на Севере и в части, касающейся проблем пере­селения. Подготовка законопроектов, имеющих целью совершен­ствование действующего законодательства, устранение имею­щихся в нем пробелов, относится к числу первоочередных за­дач государства, от решения которых зависит развитие и ста­билизация социально-экономического положения на Севере. Принимаемые законопроекты должны обеспечивать создание необходимых правовых условий для проведения эффективной государственной политики по отношению к Северу. Также не­обходимо систематизировать и привести в соответствие с дей­ствующим законодательством разработанную нормативно-пра­вовую базу, регулирующую отдельные сферы жизнедеятель­ности на Севере: экономическое развитие Севера, социальную защиту северян, миграционные процессы в районах Севера и др. В частности, разработку и систематизацию социально-экономических мер, направленных на регулирование миграцион­ных процессов, необходимо проводить с учетом геополитичес­ких интересов страны, социально-экономической, демографи­ческой и экологической ситуации и перспективы развития се­верных территорий.

Во-вторых, необходимо обеспечить увеличение финанси­рования и выполнение действующих федеральных целевых про­грамм, относящихся к Северу, при необходимости внести в них соответствующие изменения и дополнения, а также разрабо­тать ряд других целевых программ, в которых предусматрива­ется адресная направленность средств бюджета того или иного уровня.

В-третьих, необходимо проводить политику консолидации усилий всех уровней власти. Например, усилить координацию деятельности федеральных министерств, ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере разработки про­ектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов.

В части, касающейся непосредственно государственного регулирования переселения жителей Севера России, представ­ляются целесообразными следующие меры.

Первое, необходимо содействовать добровольному пересе­лению лиц, желающих выехать за пределы северных террито­рий, способствовать переселению социально незащищенных граждан. Так, посредством сохранения в районах нового места жительства северных надбавок к пенсиям для лиц, выезжаю­щих из районов Севера, государство способно стимулировать отток населения пенсионных возрастов из северных регионов.

Второе, в целях стимулирования безработных трудоспособ­ных граждан депрессивных районов Севера к переселению в экономически более развитые и перспективные северные тер­ритории, необходимо разработать федеральную программу внут­рирегиональной северной миграции.

Третье, в целях закрепления населения в развивающихся и перспективных районах Севера необходимо: разработать федеральную программу закрепления в районах Севера квалифицированных кадров во всех отраслях экономики и социальной сферы; сохранить северные надбавки к заработной плате для работников негосударственной сферы хозяйствования, так как их отмена может привести к обострению демографической си­туации в регионе и осложнению трудового баланса за счет от­тока из региона лиц трудоспособного возраста; способствовать развитию инфраструктуры перспективных северных территорий, повышению качества обслуживания населения с учетом северных требований проживания; поддерживать все уровни образования, подготовки и переподготовки кадров в северных регионах.

К вопросу о консолидации усилий всех уровней власти, крайне важно проанализировать работу органов власти и уп­равления «на местах», разработать и при поддержке федераль­ного и регионального центров запустить реализацию программ регулирования миграции экономически избыточной части насе­ления в отдельных муниципальных образованиях, где данная проблема стоит особенно остро. Разработка подобных мероприя­тий на муниципальном уровне особенно актуальна в силу того, что местные власти в большей степени информированы о сло­жившейся ситуации в северных районах и способны более адек­ватно и оперативно решать стоящие перед ними проблемы. Та­кие программы позволят снять социально-экономическую на­пряженность в северных районах, связанную с образованием экономически избыточной части населения; снизить расходы на завоз топливно-энергетических ресурсов; оптимизировать и пе­рераспределить бюджетные расходы на реструктуризацию эко­номики, социальной сферы, жилищно-коммунальное хозяйство, систему жизнеобеспечения; упорядочить процесс миграции жи­телей северных территорий, оказывая государственную поддер­жку соответствующим социальным группам мигрантов.

Для более рационального распределения и увеличения объ­емов финансирования программ регулирования переселения не­обходимо, чтобы государство, с учетом располагаемых возмож­ностей бюджетов всех уровней, сформировало систему диффе­ренциации и приоритетов при предоставлении средств федераль­ного бюджета на цели переселения, а также эффективные ме­ханизмы их адресного доведения.

В целом комплекс проблем в отношении переселения жите­лей Севера России предопределяет необходимость совершен­ствования северной политики как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Очевидно, что лишь новая последовательная политика государства, в полной мере учитывающая специфические северные условия, будет способ­ствовать повышению эффективности государственного регули­рования переселения северян и, как следствие, улучшению де­мографической и социально-экономической ситуации в районах Севера, а также развитию социально-экономической сферы в целом по стране, равно как и улучшению геополитической ста­бильности и укреплению национальной безопасности России.

Заключая данный раздел, хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что в государственных структурах идет понимание северных проблем и осознание того, что жизнь на Севере имеет особое «северное измерение», и люди, работаю­щие здесь, имеют право на особую заботу государства и законодательно за­крепленные гарантии. Это должно выражаться в достойной оплате труда, пенсионном обеспечении северян, поддержке учащейся молодежи. В 2005 г. Совет Федерации внес в Государственную Думу проект закона о вы­плате студентам, обучающимся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, процентной надбавки к стипендии. Профильным комите­том палаты поддержаны законопроекты, позволяющие сохранить полный объем базовой части пенсии с учетом коэффициента для северян в случае их переезда на постоянное жительство в другие регионы (Миронов, 2007, с. 9). Кроме того, в северных регионах должна осуществляться сбалансиро­ванная демографическая, миграционная, национальная политика, направ­ленная не только на текущее обеспечение проектов трудовыми ресурсами, но и учитывающая геополитическое значение северных и восточных реги­онов для экономической и оборонной безопасности страны, интересы коренного и старожильческого населения.

В последнее время все большей популярностью пользуется понятие кластеров как активных зон развития не только в смысле крупных территориально-промышленных комплексов, эффективно работавших в недавнем прошлом, но и вполне применимых к традиционным северным отраслям хо­зяйствования, базирующимся на использовании возобновляемых природных ресурсов. Развитие таких разноориентированных комплексов поможет ре­шить и проблему оптимизации численности населения северных террито­рий и проблему занятости (Олейник, 2007, с. 28-29).

Выполнение намеченных ориентиров в социально-экономическом развитии северных регионов позволит, с одной стороны, улучшить жизнь северян и довести (сохранить) их численность до приемлемого оптимума, а с другой стороны, позволит российской экономике поддерживать устойчивые темпы развития.

Библиографический список:

1.  Андреев О.П., Крамар В.С. Вопросы эффективности государственной социальной политики в отношении жителей северных территорий, работающих вахтовым методом// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 295- 301.

2.  Вижина И.А., Егоров Е.Г., Харитонова В.Н. Методический подход к расчету интегральных ин­дикаторов экономических оценок условий жизнедеятельности населения в широтных зонах Севера России// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С.  260-276.

3. Виноградов В.В., Золотокрылин А.Н., Кренке А.Н. Определение границы Севера Российской Федерации по природно-климатическому фактору// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 238-244.

4. Давыдова Л.В. Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 276-280.

5.  Доршакова Н.В. К вопросу оценки критериев для районирования Севера России по медико-биологическим показателям// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 244-249.

6.  Егоров Е.Г. О разработке методики районирования Севера по социально-экономическим критериям// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 256-260.

7. Кадохов В.Т. Роль финно-угорских народов в развитии этнокультурных отношений в Российской Федерации// Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экологического конгресса/ отв. ред. В.А. Черешнев.– М.: Наука, 2007.– С. 81-84.

8. Калашников С.В. Социально-культурные особенности экономического развития северных территорий России// Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экологического конгресса/ отв. ред. В.А. Черешнев.– М.: Наука, 2007.– С. 24-26.

9. Кривошапкин АВ., Тимофеев Л.Ф. Методические подходы к разработке медико-биологических критериев районирования Севера России// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 219-224.

10. Лаженцев В.Н. Концепция северной политики и научно-техническое развитие// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 163-164.

11. Максимов А.Л. Концептуальные и методические подходы к комплексному районированию территорий с экстремальными условиями// Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экологического конгресса/ отв. ред. В.А. Черешнев.– М.: Наука, 2007.– С. 240-245.

12. Малчинов Н. М. Актуальные проблемы развития дискомфортных территорий России (Проблемы районирования условий жизнедеятельности населения северных территорий) // Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 224-238.

13. Миронов С.М. Северные регионы: право на особую заботу государства// Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экологического конгресса/ отв. ред. В.А. Черешнев.– М.: Наука, 2007.– С. 7-10.

14. Недвецкая О.Ю. Проблемы государственного регулирования процессов переселения и миграции: северный аспект// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 205-213.

15. Олейник Г.Д. Развитие северных регионов и социально-экологический подход к освоению новых районов минеральных и топливно-энергетических ресурсов// Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экологического конгресса/ отв. ред. В.А. Черешнев.– М.: Наука, 2007.– С. 27-29.

16. Парфенов В.М. К вопросам районирования севера России и применения территориальных понятий в государственной региональной политике// Российский Север: траектория и перспективы социального развития/ под общ. ред. Н.А. Волгина, В.Н. Пивненко.– М.: КНОРУС, 2006.– С. 196-204.

Literature:

1. Andreev O. P., Kramar V. S. The questions of state social policy’s effectiveness in relation to shift workers of the north territories // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 295-301.

2. Vigina I. A., Egorov E. G., Haritonova V. N. Methodical approach to calculation of economic estimation’s integral indicators of living conditions in The Russian North // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 260-276.

3. Vinogradov V. V., Zolotokrylin A. N., Krenke A. N. The delimitation of The Russian Federation’s north borders by the natural-climatic factor // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 238-244.

4. Davydova L. V. The social development of the north regions: experience, problems, perspectives // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 276-280.

5. Dorshakova N. V. For question about estimation of criteria for zoning of The Russian North by the medical-biological indicators // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 244-249.

6. Egorov E. G. On development of The North zoning methodology by the social-economic criteria // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 256-260.

7. Kadohov V. T. The role of Finno-Ugric people in the ethnocultural relations’ development in The Russian Federation // The prospects of economic and cultural development: the materials of plenary meeting of The Second North social-ecological congress / under reduction of V. A. Chereshnev. –M.: Nauka, 2007. – P. 81-84.

8. Kalashnikov S. V. Social-cultural peculiarities of economic development of The Russian north territories // The prospects of economic and cultural development: the materials of plenary meeting of The Second North social-ecological congress / under reduction of V. A. Chereshnev. –M.: Nauka, 2007. – P. 24-26.

9. Krivoshapkin A. V., Timofeev L. V. Methodical approaches to development of the medical-biological criteria of The Russian North’s zoning // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 219-224.

10. Lagencev V. N. The concept of the north policy and science-technical development // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P.163-164.

11. Maksimov A. L. Conceptual and methodical approaches to complex zoning of the territory with extreme conditions // The prospects of economic and cultural development: the materials of plenary meeting of The Second North social-ecological congress / under reduction of V. A. Chereshnev. –M.: Nauka, 2007. – P.240-245.

12. Malchinov N. M. Urgent problems of The Russian discomfort territories’ development (Problems of zoning of the north territories people’s living conditions) // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 224-238.

13. Mironov S. M. The north regions: right to special state care // The prospects of economic and cultural development: the materials of plenary meeting of The Second North social-ecological congress / under reduction of V. A. Chereshnev. –M.: Nauka, 2007. – P.7-10.

14. Nedvedckaya O. Y. Problems of state regulation of out-migration and migration process: the north aspect // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 205-213.

15. Oleinik G. D. The north regions development and social-ecological approach to mineral and fuel-energy recourses development // The prospects of economic and cultural development: the materials of plenary meeting of The Second North social-ecological congress / under reduction of V. A. Chereshnev. –M.: Nauka, 2007. – P. 27-29.

16. Parfenov V. M. For questions about The Russian North zoning and application of territorial concepts in state regional policy // The Russian North: path and perspectives of social development / under reduction of N. A. Volgin, V. N. Pivnenko. – M.: KNORUS, 2006. – P. 196-204.