Органы местного самоуправления поселений Республики Коми: некоторые аспекты управленческой деятельности
в 2005-2007 годах

Сидорова В.А.

Рассмотрена сложившаяся практика управленческой деятельности органов местного самоуправления поселенческого уровня в переходный период их функционирования (2005 – 2007 гг.) на примере Республики Коми, которая может быть учтена в ходе дальнейшей реализации муниципальной реформы.

Ключевые слова: Республика Коми, муниципальное образование, поселение, район, законодательство, управление, бюджет, регион, межбюджетные отношения, алгоритм, руководитель.

 

16 октября 2005 г. состоялись выборы в Советы муниципальных образований поселений, в результате которых впервые после 1994 г. в Республике Коми были сформированы представительные органы МСУ поселенческого уровня (далее – органы МСУ поселений). На выборах были избраны депутаты 190 Советов МО поселений в 15 районах республики. С созданием муниципальных образований поселений система органов местного самоуправления в Республике Коми была сформирована в полном объеме.

В марте 2006 г. в рамках социальной акции «Социальный десант «Глава Республики Коми – ветеранам села» в сельских районах юга Республики Коми был проведен экспертный опрос должностных лиц муниципальных образований поселений (далее – эксперты), в том числе глав, глав администраций, председателей Советов МО поселений (далее – руководители МО поселений)[1]

Целью экспертного опроса было изучение актуальных управленческих проблем, оказывающих влияние на социально-экономическую ситуацию в поселениях.

На основе полученной информации проанализирована эффективность деятельности органов МСУ  поселений на начальном этапе их функционирования.

В переходный период  деятельности органов МСУ поселений (2005 – 2007 гг.) объем их властных полномочий определялся органами местного самоуправления районного уровня. С 1 января 2008 г. органам МСУ поселений переданы все властные полномочия, определенные федеральным законодательством, что так же актуализирует изучение наработанной практики управленческой деятельности руководителей МО поселений.

Общий процесс муниципального управления на поселенческом уровне предполагает взаимодействие с органами  государственной власти  федерального (Российская Федерация), регионального (субъект Федерации, в данном случае – Республика Коми), муниципального (муниципальный район – в данном случае сельские районы Республики Коми) уровней. В пределах МО поселений местное самоуправление выполняет одновременно властные функции и функции хозяйствующего субъекта.

Экспертам в ходе опроса было предложено перечислить все управленческие проблемы органов МСУ их поселений[2].

Обозначенные управленческие проблемы, имея свою специфику, распределяются на четыре уровня управления в соответствии с объемом полномочий.[3] Первый уровень управления – «МО поселения». На нем решаются местные вопросы обеспечения жизнедеятельности поселений в рамках их бюджета.  Управленческие решения принимаются самостоятельно Советом, главой и администрацией МО поселения. Второй уровень управления – «МО поселения – Муниципальный район». На этом уровне решаются вопросы обеспечения жизнедеятельности поселения и взаимодействия поселений с муниципальным районом в рамках бюджета МР. Интересы поселений учитываются (не учитываются) при разработке нормативно-правовых актов и социально-экономических программ развития района. Управленческие решения принимаются Советом, главой и администрацией муниципального района. Третий уровень управления – «МО поселения – Муниципальный район – Республика Коми». Здесь решаются вопросы обеспечения жизнедеятельности поселений, муниципальных районов, а так же вопросы включения поселений в региональные программы социально-экономического развития. Интересы поселений учитываются (не учитываются) при разработке региональных законодательных и нормативно-правовых актов и социально-экономических программ. Четвертый уровень управления – «МО поселения – Муниципальный район – Республика Коми – Российская Федерация», на котором интересы поселений учитываются при разработке законодательных и нормативно-правовых актов и принятии общефедеральных целевых программ и проектов.

Распределение проблем по иерархии управления позволило определить границы, характер и признаки проблемного поля. Всего в ходе опроса эксперты обозначили 33 проблемы обеспечения жизнедеятельности МО поселений, из которых около 40% относятся к уровню управления «МО поселения», а 60% требуют своего решения на вышестоящих уровнях управления. Примерно 20% проблем должны решаться на уровне муниципальных районов, 15% - на уровне региона и более 20% - на федеральном уровне.

Экспертам было предложено проранжировать проблемы по степени их важности (значимости) для поселения. 

К числу наиболее важных проблем, которые решаются самостоятельно, эксперты отнесли  благоустройство территорий, строительство и содержание транспортных коммуникаций, обеспечение водоснабжения, создание новых рабочих мест, кадровое обеспечение, распределение полномочий должностных лиц МО поселений. Однако более значимыми для поселений являются проблемы, решение которых выходит на уровень муниципального района и региона. Это - строительство и содержание социально значимых объектов; строительство и содержание транспортных коммуникаций; транспортное сообщение населенных пунктов с райцентром и г. Сыктывкаром; газификация поселений; выделение леса на корню, развитие сельского хозяйства (поддержка фермерских хозяйств, организация закупки сельхозпродукции); повышение квалификации муниципальных служащих, организации медицинского обслуживания.

Особую значимость для руководителей МО поселений приобретает проблема межбюджетных отношений (принцип формирования бюджета поселений), которая может быть решена только на уровне Федерации. По мнению экспертов, формирование и утверждение бюджета по принципу «сверху-вниз» не подтверждается реальным расчетом средств на выполнение полномочий. Для поселений, в которых отсутствуют другие источники пополнения бюджета, поскольку в них не функционируют градообразующие предприятия, бюджет недостаточен. Вторая по степени значимости проблема федерального уровня – это формирование экономической основы местного самоуправления, для решения которой необходима передача имущества на уровень поселений и проведение паспортизации объектов. Часть экспертов отметила важность для их поселений и таких проблем как переселение населения из неперспективных (закрытых) поселков; создание предприятий малого бизнеса и поддержка фермерских хозяйств через федеральные социальные программы и приоритетные национальные проекты. Все обозначенные управленческие проблемы (разного уровня управления) за два ближайшие года, по мнению экспертов, возможно решить примерно на 40%. Проблемы, выходящие на уровень управления «МО поселения», решаемы на 57%. Более 40% проблем данного управленческого уровня  до 1 января 2008 г. останутся нерешенными. Решение проблем на уровне муниципального района и Республики Коми возможно на 46%.

Для характеристики сложившейся ситуации обозначенное экспертами проблемное поле рассматривалось с учетом воздействующих на него  ситуационных факторов. 

К числу основных факторов, способствующих   решению управленческих проблем,  эксперты отнесли:

·        Конструктивное взаимодействие руководителей МО поселений с различными институциональными структурами и их представителями (директорским корпусом - руководителями предприятий, учреждений, организаций, находящихся на территории поселений и муниципальных районов, депутатским корпусом, руководством администрации МР и  Республики Коми);

·        Финансирование МО поселения (увеличение доходной части бюджета);

·        Подготовка кадров, работа специалистов;

·        Деловые и личностные качества руководителей МО поселений (настойчивость,  понимание, признание проблемы, желание ее решить, способность к решению управленческих проблем, профессионализм);

·        Авторитет руководителей МО поселения, поддержка со стороны общественных организаций, населения, семьи.

Основными факторами, затрудняющими эффективное решение обозначенных проблем, по мнению экспертов, являются:

·        Несовершенство законодательной и нормативно-правовой базы,  недостаточное финансирование поселений; недостаточная налогооблагаемая база на территории поселения;

·        Недостаточное взаимодействие руководителей МО поселений с директорским корпусом;

·        Дефицит квалифицированных специалистов в поселении, отсутствие опыта работы  в сфере муниципального управления;

·        Удаленность некоторых поселений от райцентра, отсутствие транспортных средств;

·        Отсутствие стартового капитала, низкие закупочные цены на сельхозпродукцию,  безработица, бедность и пассивность населения.

Для более полного представления о сложившейся ситуации следует обратить внимание на соотношение факторов внешней и внутренней среды. В условиях определяющего влияния факторов внешней среды (несовершенство  нормативно-правовой базы, недостаточное финансирование, отсутствие действующего производства на территориях)  органы МСУ пока не планируют деятельность на долгосрочную перспективу, не имеют четко сформулированных и измеряемых комплексных ориентиров развития поселений, а осуществляют управление по принципу оперативного реагирования на изменение внешних и внутренних факторов. Экспертный опрос показал, что на начальном этапе функционирования органов МСУ действия руководителей МО поселений преимущественно направлены на осуществление оперативного, а не стратегического управления. В качестве основного способа достижения целей  руководители МО поселений выбирают способ частичного решения проблем, результат которого в той или иной степени удовлетворит всех. Представляется, что именно поэтому в процессе своей деятельности они весьма активно применяют тактику взаимодействия с различными институциональными структурами (депутатским, директорским корпусом, общественными организациями, населением, главами МР), рис. 1

Для оценки сложившейся ситуации экспертам была предложена 10-балльная шкала, где 1 балл означал, что ситуация по решению обозначенного круга проблем складывается «очень плохо», а 10 баллов – ситуация складывается «очень хорошо». По мнению экспертов, по состоянию на 2006 г. ситуация складывалась «средне» (не «очень плохо», но и «не очень хорошо», средняя балльная оценка составляет 4,5 балла). В действительности это означает, что ряд управленческих проблем, имеющих важное значение для жизнеобеспечения поселений, таких как передача имущества на уровень поселений, строительство и ремонт социально-значимых объектов, транспортных коммуникаций, ряд вопросов ЖКХ, до 2008 г. решены не будут. Оптимизировать ситуацию возможно увеличив финансирование, объективно учитывая  условия, в которых находится то или иное поселение, привести в соответствие с реальной ситуацией законодательную и нормативно-правовую базу. Свою основную роль  руководители МО поселений, прежде всего, видят в расширении местной налогооблагаемой базы, привлечении инвестиций. Как существенный внутренний ресурс органов МСУ они рассматривают возможность привлечения к управлению общественные организации и население.

Алгоритм управленческих действий  руководителей МО поселений[4]

Рис. 1. Алгоритм управленческих действий  руководителей МО поселений

Ответы на вопрос «Что нужно предпринять лично Вам, как руководителю  МО поселения, чтобы улучшить ситуацию (повлиять на ситуацию) по решению проблем на разных уровнях управления?»  выявил определенный алгоритм  поведенческих стратегий в практике управления, который представлен на рис. 2. 

Действия,  которые, по мнению  руководителей МО поселений, необходимо предпринять для оптимизации ситуации по решению управленческих проблем на разных уровнях управления (по всем обследованным районам)

Рис. 2. Действия, которые, по мнению руководителей МО поселений, необходимо предпринять для оптимизации ситуации о решению управленческих проблем на разных уровнях управления (по всем обследованным районам)

Где:

1.      Взаимодействие с руководителями предприятий, организаций, учреждений, находящихся на территории поселения

2.      Освещение управленческих проблем на  конференциях, собраниях

3.      Взаимодействие с главой муниципального района

4.      Взаимодействие с администрацией муниципального района

5.      Повышение собственного профессионально-квалификационного уровня

6.      Взаимодействие с депутатами Совета поселения

7.      Взаимодействие с Госсоветом РК, Главой РК

8.      Привлечение общественности

9.      Привлечение инвестиций

10.  Приведение в порядок документации

11.  Взаимодействие с населением

12.  Повышение авторитета руководителя поселения – активизация позиции, добросовестное отношение к работе

13.  Исполнение законов (осуществление управленческой деятельности в соответствии с Уставом поселения)

14.  Затрудняюсь ответить