Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера
Вестник Научно-исследовательского центра 
корпоративного права, управления и венчурного инвестирования
Сыктывкарского государственного университета

Взаимодействие бизнеса и местной власти в рамках реализации муниципальной реформы. Социальный аспект

Иваницкая И.И

Автор рассматривает параметры эффективной экономической политики муниципальных образований, которая возможна только при координационном развитии и взаимодействии бизнеса и местной власти. Анализируется формирование муниципальной собственности и приводится вывод о том, что управление муниципальной собственностью характеризуется ярко выраженной социальной направленностью, что выражается в необходимости  закрепления за органами местного самоуправления имущественных объектов и земельных участков, которые составляют инфраструктуру предметов ведения местного самоуправления. Также в статье автор выявляет проблемы управления муниципальной собственностью и предлагает методы повышения эффективности ее использования.

Создание бизнес-сообщества  не только в центральных городах, но и в самых отдаленных районах России является  на современном этапе осуществления муниципальной реформы не просто актуальным вопросом, а гарантией ее полной  реализации и  одним из важнейших условий выживания муниципалитетов, особенно на поселенческом уровне.

Очевидным является факт  необходимости и целесообразности принятия Федерального закона  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но при его реализации все более значимой становится задача  финансового обеспечения.

В период 2005-2006 годов произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных бюджетных обязательств муниципальных образований. Однако уточненного расчета объема расходных бюджетных обязательств муниципальных образований на основе использования соответствующих социальных норм и нормативов не последовало. Такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами  необходимых доходных источников в результате увеличения расходных обязательств.

По экспертной оценке Счетной палаты Российской Федерации фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышают их доходы.

Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий.  При этом от уровня финансовой обеспеченности регионов прямо зависит бюджетная обеспеченность муниципальных образований. В 2007 году предполагается доведение подушевых расходов самого бедного субъекта РФ до уровня порядка шестидесяти одного процента от среднероссийского.  Ориентироваться это соотношение должно на конституционно установленные гарантии предоставления публичных услуг, услуг в области образования, здравоохранения, социальной политики, отнесенных к предметам ведения региона.

В связи с этим должно быть определено в каком объеме и какого качества  эти услуги могут быть гарантированы государством в результате проводимой им политики межбюджетных отношений.

Для решения проблем финансового обеспечения муниципалитетов необходимо точное определение их расходных обязательств и соответствующий пересмотр закрепленных за местными бюджетами постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов. Необходимо не просто пересчитать объем расходных обязательств муниципалитетов, но и осуществлять его мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за органами местного управления полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования соответствующих социальных норм и нормативов.  При этом для  обеспечения эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо усовершенствовать механизм взимания  «отрицательных трансфертов».

В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципалитетов целесообразно внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство, связанные с увеличением доли налога на доходы физических лиц, закрепленные на постоянной основе за бюджетом муниципального образования; отнесением транспортного налога к местным налогам; совершенствованием законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения  незавершенного строительства; обеспечением компенсаций из федерального бюджета выпадающих доходов местных и региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством различных льгот.

Финансовые проблемы муниципальных образований усугубляются возникновением значительного числа проблем в области земельных и имущественных отношений, поскольку первоначально формирование муниципальной собственности происходило бессистемно (это было связано с отсутствием государственной программы муниципализации): муниципалитеты не рассматривались как субъекты экономической деятельности; процесс формирования муниципальной собственности был сведен к дележу имущества; в состав муниципальной собственности передавалось в основном имущество, не представляющее интерес для федеральных и региональных органов власти. Вместе с тем законодатель определил муниципальную собственность как экономическую основу местного самоуправления.

Первоначально к муниципальной собственности были отнесены и некоторые доходные, высокорентабельные объекты социально-экономической инфраструктуры: магазины, ателье, парикмахерские, рестораны, транспортные и строительные предприятия.  Но практически все они прошли процедуру приватизации и были выведены из состава муниципальной собственности, что привело к потере их основной доходообразующей ценности для муниципалитетов. Естественно, все они продолжают платить налоги, но эти поступления гораздо меньше того дохода, который мог быть получен муниципалитетом, если бы некоторые предприятия остались в муниципальной собственности.

Иными словами, для  муниципальных образований приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника пополнения местной казны на краткосрочный. Такой обмен может позволить муниципальному образованию решить какие-то текущие задачи, но лишает его стабильного канала поступлений в местный бюджет.

Процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доходообразующие  объекты и тем самым вошел в противоречие с потребностями органов местного самоуправления. Такое противоречие является неизбежным по своей природе, оно проистекает из несовпадения коренных интересов различных экономических субъектов, участвующих в отношениях собственности.

Органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы иметь в своей собственности любое предприятие, способное приносить доход в муниципальную казну. В то же время, частный сектор заинтересован в том, чтобы развивать конкурентные рыночные отношения в сфере торговли, услуг, производстве сельскохозяйственной продукции и т.д., то есть в тех сферах, где, исходя из многовекового опыта развития экономических отношений, нецелесообразно создавать и сохранять муниципальные предприятия. Как правило, у муниципалитетов нет достаточных средств на реконструкцию и техническое перевооружение подобных предприятий, что негативно сказывается на качестве производимых товаров и услуг.

В середине девяностых, в период нарастания кризисных явлений, многие предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения ее конкурентоспособности отказались от подведомственных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.  На основании Указа Президента Российской Федерации от 10.01.1993г. № 8  такие объекты были переданы в собственность муниципальных образований. Их передача на баланс органов местного самоуправления не только не увеличила имущественные активы местных властей, а, наоборот, уменьшила их, поскольку потребовались значительные средства на ремонт и восстановление данных объектов.

 В последнее время муниципальная собственность включала в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являвшуюся основой территориальной воспроизводственной системы.

С первого января 2007 года в собственности муниципалитетов остался, в основном, жилой фонд.   Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности заключается в том, что в преобладающей части она является доходопотребляющей.  Огромная часть (до 60-70 процентов) бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии.   Причем чем меньше муниципальное образование, тем больше проблем, связанных с содержанием и финансированием низкодоходной либо недоходной  муниципальной собственности.

Управление муниципальной собственностью характеризуется ярко выраженной социальной направленностью. Это проявляется в постановке генеральной цели управления: достижении возможного уровня удовлетворения социальных запросов населения, предотвращении социальных конфликтов.

Стратегическая задача управления собственностью состоит в обеспечении наиболее эффективного использования объектов муниципальной собственности в интересах местного сообщества, что позволяет увеличить доходы бюджета, и будет способствовать росту чистого  регионального продукта. Объекты муниципальной собственности являются многофункциональными, поскольку участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной  и развитии инженерной инфраструктур территории,  в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.

Поэтому за органами местного самоуправления в обязательном порядке должны быть закреплены имущественные объекты и земельные участки, которые составляют инфраструктуру предметов ведения местного самоуправления. Решение поставленной задачи возможно только при комплексном подходе к управлению, с использованием совокупности нормативно-правовых, организационных и экономических инструментов. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования ее составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения.

Одним из методов повышения эффективности муниципальной собственности является реформирование процесса управления имуществом, закрепленным за субъектами на правах хозяйственного ведения и хозяйственного управления. Правильным, на наш взгляд, представляется построение деятельности органов местного самоуправления по двум направлениям: снижение расходов местных бюджетов на содержание унитарных предприятий и ограничение создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Главным направлением деятельности, повышающей эффективность работы органов местного самоуправления, является широкое использование  различных организационно-правовых форм ведения муниципального хозяйства. Наибольший интерес представляет такая форма, как хозяйственные общества, имеющие ряд преимуществ в силу следующих особенностей: возможность привлечения стороннего капитала за счет продажи долей (пакета акций); ограниченность ответственности муниципалитета по долам хозяйственного общества; возможность повышения заинтересованности  сотрудников через соответствующую систему оплаты труда и т.д.

При реализации муниципальной реформы в сфере земельных отношений  также возникли  серьезные вопросы, связанные с разграничением прав на землю и разграничением полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также при определении полномочий в градостроительной сфере и полномочий по распоряжению землей.

После принятия Федерального закона № 53-ФЗ существенно изменился подход законодателя к процедуре разграничения собственности на землю. Основаниями для разграничения являются три критерия: по объекту, по нахождению организации и в силу закона.  Следует отметить, что если ранее законодательство допускало полное разграничение государственной собственности на землю всеми тремя уровнями публичной власти, то сейчас законодательство отошло от этого принципа из-за длительности процедуры и отсюда вытекает ряд проблем по четкому разграничению прав собственности, особенно по управлению не разграниченными землями.  Проблемным узлом является также тесное переплетение в нашем законодательстве градостроительных полномочий и полномочий по распоряжению землями. Градостроительные полномочия базируются на земельных отношениях  и  регулируются разными кодексами.

Не менее значимыми являются проблемы, связанные с реформируемым жилищно-коммунальным комплексом, так как в местных бюджетах отсутствуют необходимые средства для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и капитального ремонта муниципального жилого фонда, финансирование и переселение граждан из ветхого и аварийного жилья. Остается пока нерешенной проблема погашения кредиторской задолженности муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что мешает финансовому оздоровлению предприятий ЖКХ.

Очевидно, что укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зависит в значительной мере от создания стимулов для увеличения налоговых поступлений в соответствующие бюджеты. Для этого очень важно взаимодействовать с бизнес-сообществом, осуществлять комплексное развитие муниципальных образований на основе  местных и региональных программ.

Многие муниципальные образования в своих концепциях социально-экономического развития  одним из приоритетных направлений определяют формирование благоприятной среды для создания и функционирования малого и среднего бизнеса, способного обеспечить территорию  дополнительными рабочими местами, а бюджет -   стабильными налоговыми доходами. Причем, учитывая специфические особенности территорий сценарии развития бизнес-сообщества в каждом случае достаточно индивидуальны. 

В северных регионах одной из самых значимых проблем  является отсутствие транспортных коммуникаций, т.е. связи отдаленных территорий с центральными поселениями. Такая же проблема существует и в Республике Коми.

 Единственная федеральная трасса не способна связать воедино все населенные пункты региона, что породило так называемые «труднодоступные территории», которые  за короткий летний период  следует обеспечить всем необходимым для нормальной жизнедеятельности местного  населения.

Отсутствие дорог отрицательно сказывается на возможности развития малого бизнеса в небольших поселениях сельского типа из-за  постоянного роста накладных транспортных расходов и ограниченного временного периода доставки  сырья, материалов, комплектующих изделий и различных  товаров на территорию. Получается некий замкнутый круг: малый бизнес, способный развиваться в условиях наибольшего благоприятствования, не в состоянии  самостоятельно решить  транспортную проблему, необходима помощь государственных и муниципальных органов власти, а  муниципальные образования не в состоянии собственными доходными источниками покрыть затраты на строительство и содержание дорог, поэтому  необходима помощь бизнеса.

Только совместными усилиями: средствами федерального, регионального и местных бюджетов, а также безвозмездными перечислениями частных предприятий, функционирующих на территории региона,  можно решить проблему транспортной отдаленности отдельных поселений, и перевести их в разряд обычных, а не труднодоступных и депрессивных. Единая транспортная система позволит развивать в регионе не только традиционные производства, но и обеспечит развитие инновационных направлений.

Реализация таких крупномасштабных государственных идей, как приоритетные национальные проекты, нуждается в поддержке населения  и бизнеса в силу ряда причин. Основная из них кроется в том, что «придуманные наверху» дела, призванные повысить качество жизни населения, исполняются непосредственно там, где живут люди, - в городах, поселках, селах и других населенных пунктах, то есть на уровне, максимально приближенном к повседневной жизни.

Однако у органов местного самоуправления отсутствуют возможности справиться со всеми направлениями самостоятельно. Препятствие для участия муниципалитетов в реализации приоритетных национальных проектов существует на институциональном уровне. Такое участие должно быть подкреплено действующим законодательством, но ни Налоговый кодекс РФ, ни 131-й Федеральный закон не предусматривают прямого участия муниципалитетов в подобных проектах.

Проблемной является возможность покрытия собственными налоговыми источниками местных бюджетов  существенного финансирования, требующегося для разработки, принятия и реализации целого ряда градостроительных и землеустроительных нормативных актов, способных обеспечить эффективное изъятие земельного налога.

Все это активизирует вопрос о поиске партнеров в бизнес-среде.   Бизнес должен активно  включиться во все приоритетные направления – образование, здравоохранение, строительство жилья и сельское хозяйство.

Для Севера наиболее уязвимым направлением является сельское хозяйство, признаваемое в нашем регионе  отдельными чиновниками неэффективным в силу природно-климатических условий.  Перспективы создания кооперативов, отдельных фермерских подворий, других форм хозяйств, восстановления предприятий агропромышленного комплекса могут быть реализованы не только при наличии в бюджетах значительных финансовых средств, но и при условии создания  в регионе соответствующей инфраструктуры, разнообразие и конкурентоспособность которой может обеспечить только бизнес.

Бизнес-сообщество должно стать опорой местной власти  при реализации на территории  не только   национальных проектов, но и таких приоритетных направлений как: газификация; жилищно-коммунальное хозяйство; реконструкция коммунальной инфраструктуры; обустройство дорог; развитие туризма; культура; физическая культура и спорт; молодежная политика; создание рабочих мест; развитие лесопромышленного комплекса и др.

 Решение  муниципальными образованиями  приоритетных вопросов в рамках ограниченных финансовых и организационных возможностей, по нашему мнению, не представляется возможным. Поэтому бизнес должен способствовать привлечению  муниципалитетами для решения поставленных задач различных источников финансирования.

  Муниципальный и частный секторы могут эффективно взаимодействовать в условиях, когда местные органы власти среди приоритетных направлений социально-экономического развития муниципалитетов определят такие, как: создание благоприятного инвестиционного климата на территории, повышение инвестиционной привлекательности объектов муниципальной собственности, обеспечение частным инвесторам возможности вложения инновационных ресурсов в сферу услуг.

Таким образом,  роль бизнес-сообщества в развитии муниципальных образований достаточно значима и обоюдовыгодная: бизнес-среда  способствует реализации концепций и программ  социально-экономического развития  территорий,  муниципальные образования, в свою очередь, обеспечивают развитие различных, в том числе инновационных, направлений бизнеса.