Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера
Вестник Научно-исследовательского центра 
корпоративного права, управления и венчурного инвестирования
Сыктывкарского государственного университета

Институциональные проблемы формирования и реализации государственной контрольной политики недропользования

Корепанов Н.А.

В статье автор анализирует государственный контроль недропользования как функцию управления, конечной целью которой является повышение эффективности использования недр. Автор рассматривает модели и правовые основы контрольной политики недропользования, анализирует существующие недостатки и предлагает системные меры по совершенствованию государственной политики недропользования.

Сущность государственной контрольной политики недропользования как управленческой практики

Известно, что в мире продолжается рост потребления минерально-сырьевых и энергетических ресурсов. Устойчивое развитие России, базируется и в ближайшей перспективе, будет базироваться на минерально-сырьевой базе (МСБ), являющейся основой развития добывающего комплекса и важным условием для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики с учетом экологических, социальных, демографических, оборонных и других факторов. За счет минерально-сырьевого сектора формируется более 70% валютных поступлений от экспорта [1].

Россия по-прежнему является одним из крупнейших мировых производителей минерального сырья и занимает ведущее место в мире по его экспорту. В связи с чем, необходимо воспроизводство минерально-сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих компенсацию их потребления добывающими отраслями в соответствии с прогнозами развития топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, определенными Энергетической стратегией России на период до 2020 года, обеспечение рационального и комплексного использования и воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан Российской Федерации [1] .

Созданная минерально-сырьевая база России содержит свыше 10% мировых разведанных запасов нефти, одну треть - газа, 11% - угля, 26% - железных руд, значительную часть разведанных запасов цветных и редких металлов. По объему разведанных запасов никеля, платиноидов и платины, алмазов, ряда других полезных ископаемых Российская Федерация занимает первое-третье место в мире. По экспертным оценкам, валовая ценность разведанных и оцененных запасов полезных ископаемых в ценах мирового рынка составляет порядка 30 трлн. долл. США [2].

Россия, которая обладает крупными минерально-сырьевыми ресурсами и мощным минерально-сырьевым комплексом, располагает действенным инструментом проведения внутренней и внешней политики. Поскольку минеральные ресурсы по способности к естественному воспроизводству относятся к невозобновимым ресурсам, то вопросу контроля над эффективным использованием недр необходимо отводить первостепенное внимание со стороны различных государств.

Государственный контроль недропользования как функция управления является одним из важных институтов повышения эффективности использования недр. Необходимо отметить, что именно эта цель – повышение эффективности использования недр, - являющаяся актуальной практически для всех стран, преследуется  в рамках проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы.

В связи с существующими тенденциями, следует коснуться российских особенностей. Так, основные ресурсы и запасы полезных ископаемых Российской Федерации сосредоточены в Северных территориях, к которым относится и Республика Коми. Здесь преобладает преимущественно ресурсно-сырьевой характер экономики и при этом низкая устойчивость северных ландшафтов к техногенным нагрузкам и др. Все это предопределяет необходимость разработки и принятия государственной контрольной политики в области недропользования.

В настоящее время в России сформировались и признаются десятки различных вариантов определения политики (социологическая, экономическая, стратификационная (социальная), этическая (нормативная), субстанциальная и др.)  но, тем не менее, в науке до сих пор нет общепризнанного определения категории – контрольной политики. Обобщая различные определения политики ее можно представить как деятельность социальных групп и индивидов в осознании и представлении своих противоречивых коллективных интересов, выработке обязательных для всего общества решений, осуществляемых с помощью государственной власти [3].

Понятие контрольной политики вбирает в себя многие аспекты различных видов политик. И тем ни менее для нее присущи свои особенности. Контрольной политике характерен нормативный подход, исходя из ценностей, целей и норм, которые она должна реализовать. Анализируемая под этим углом зрения контрольная политика это ни что иное, как деятельность, направленная на достижение общего блага. Основываясь на предложенной нами концепции «достижение общего блага», вполне оправданным будет утверждение – контрольная политика в полной мере отвечает запросам общества в сфере отношений недропользования.

На основе анализа практики государственного геологического контроля в Республике Коми и России, изучения научных трудов очевидно, что контрольная политика недропользования затрагивает межгосударственные, внутри государственные, общественные (гражданские), корпоративные и личностные интересы. Используя логический метод, на основе функционального признака (подхода) можно выделить, шесть основных моделей контрольной политики недропользования. Их характеристика проиллюстрирована в таблице 1.

Таблица 1.

 Классификация моделей контрольной политики недропользования

Модель государственной международной (внешней) контрольной политики недропользования – контрольная политика государства по защите национальных интересов в сфере межгосударственных и межкорпорационных отношений в области недропользования.

Модель государственной федеральной контрольной политики недропользования – контрольная политика, направленная на устойчивое развитие национальной экономики за счет эффективного включения в хозяйственный оборот минерально-сырьевого потенциала России.

Модель государственной региональной контрольной политики недропользования – контрольная политика, направленная на устойчивое развитие региональной экономики за счет эффективного включения в хозяйственный оборот минерально-сырьевого потенциала отдельного субъекта Российской Федерации.

Модель корпоративной контрольной политики недропользования - контрольная политика, направленная на реализацию интересов бизнеса и государственных интересов в рамках принятых на себя обязательств в области недропользования со стороны пользователей недр

Модель общественной (гражданские институты) контрольной политики недропользования – контрольная политика, направленная на обеспечение интересов всех социальных групп российского общества в сфере отношений недропользования.

Модель личностной контрольной политики недропользования – контрольная политика по защите интересов физических лиц пользователей недр и рядовых граждан.

Предложенный модельный ряд контрольной политики позволяет понять насколько эта категория многоаспектная, затрагивающая интересы субъектов отношений в области недропользования на микро, макро и мега уровнях. На практике, проводимая контрольная политика недропользования предполагает сочетание и взаимообусловленность различных ее моделей.

Выделенные нами пять основных моделей контрольной политики недропользования позволяют представить государственную контрольную политику недропользования как позитивную деятельность государства по регулированию процессов отношений в области недропользования в интересах ее граждан и обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны.

В рамках рассматриваемого нами вопроса, государственную контрольную политику недропользования можно с полным основанием признать важной составляющей государственной политики в области недропользования, так как она охватывает основные направления деятельности государства и бизнеса (социальные, экономические, экологические, международные и др.) в сфере отношений недропользования. Степенью реалистичности и действенности государственной контрольной политики во многом определяется успех проведения  государственной политики в области недропользования.

К сожалению, до настоящего времени контрольная политика как научная категория не изучалась. Как следствие этого, государственная контрольная политика недропользования в России носит фрагментарный характер или практически отсутствует. Тем более, ее никто не рассматривал с позиций институционализма, что по нашему мнению неоправданно.

Институциональная среда контрольной политики недропользования

Согласно классической теории институционализма под институтами в широком смысле понимаются общепризнанные в обществе нормы поведения людей, обычаи, а также общественные образования, в которых эти нормы реализуются практически [4].

С институциональной точки зрения контрольную политику следует характеризовать через институты, в которых воплощается и материализуется власть и, прежде всего через важнейший институт -  государство. Таким образом, институциональное обеспечение государственной контрольной политики недропользования можно рассматривать, как использование всей совокупности взаимосвязанных институтов гарантирующих реализацию  контрольной политики.

При рассмотрении данного вопроса, под институтами нами понимаются устойчивые, постоянно воспроизводящиеся правовые, социальные, экономические, экологические, структурно-организационные и другие отношения, складывающиеся в сфере недропользования, которые являются институциональной средой (институциональной основой) контрольной политики недропользования [5].

Каждой страной или группой стран вырабатывается определенная политика в области минерального сырья и недропользования, зависящая от многих факторов, но, прежде всего от наличия или недостаточности собственных минерально-сырьевых ресурсов (МСР) и масштабов потребности в них. В этой связи, обеспечение внутренних потребностей народного хозяйства, а также потребностей, определенных международными обязательствами, достижение оптимального использования МСР в целях национальной безопасности государства необходимо рассматривать под углом зрения проводимой и реализуемой рациональной государственной контрольной политики недропользования, которая должна быть одной из важнейших задач государственной власти.

Формализация и материализация контрольной политики недропользования осуществляется через устойчивые, самовоспроизводящиеся ее элементы. Прежде всего это законы, нормативно-правовые и подзаконные акты, стандарты (нормы и правила), инструкции и методики, органы исполнительной власти всех уровней и гражданские институты (субъекты контроля), структуры бизнеса, программы и планы геолого-разведочных работ (ГРР) и воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ), лицензионные условия пользования недрами (объекты контроля), результирующие документы итогов проверки недропользователей (акты, предписания, протокола), практика администрирования и применения экономических санкций и др.

Как показывает анализ теории и практики контрольно-надзорной деятельности в сфере недропользования, в том числе на примере Республики Коми, именно институциональные преобразования, адекватно отражающие проводимую государством контрольную политику недропользования, обеспечивают действенность контроля. А их реальность во времени и решаемым задачам является важнейшим условием обеспечения эколого-экономической безопасности и социального благополучия населения республики и в целом Российской Федерации.

Правовые основы контрольной политики недропользования

Государственная контрольная политика базируется на твердом фундаменте права как основы эффективного функционирования власти и ограничивается рамками права. Право принято подразделять на публичное и частное. Публичное право регулирует дея­тельность государственных органов, отношения между гражда­нами и госорганами, частное право составляют нормы, регули­рующие отношения между гражданами.

Источником права является Конституция РФ. Отдельные сферы и отрасли деятельности регулируются конституционным, гражданским, административным, трудовым, земельным, налоговым и другими видами права. Нормы права при необходимости исполняются принудительно с использованием соответствующих механизмов.

Основой каждого вида права являются законы, регулирую­щие наиболее важные общественные отношения. Законодательство как основное звено права, является одним из важнейших базовых элементов институциональной среды контрольной политики недропользования, которое определяет (регламентирует) поддержанные обществом и принятые в установленном порядке правила поведения государственной власти, бизнеса, граждан в сфере отношений недропользования в интересах всех людей. Нормы права, определяющие поведенческую роль субъектов отношений в области недропользования, должны отвечать целям и задачам государства при осуществлении контрольной политики. Отсюда следует, законодательство является главным фактором, воздействующим на формирование и реализацию контрольной политики страны.

При этом немаловажное значение приобретает аспект приори­тетов общества и государства в области отношений недропользования, которые должны быть закреплены нормами права. В целом данный процесс зависит от понимания субъектами этих отношений роли и места законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности в области недропользования в качество жизни, которое определяется совокупностью экономических, соци­альных, экологических и иных показателей.

Рисунок 1. Уровни и источники права в области недропользования

Структура уровневой градации источников права, приведенная на рисунке 1 в области недропользования, наглядно доказывает много субъектный характер правового обеспечения контрольной политики в рассматриваемой области.

Реально, правовую основу недропользования на российском пространстве формируют законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере недропользования и охраны окружающей среды на соответствующих уровнях управления - федеральном, региональном (территориальном), муниципальном (местном).

При этом, верховенство при формировании правовой базы в области недропользования принадлежит федеральному законодательству. Данный принцип формирования законодательства обусловлен устройством нашего государства, что в свою очередь позволяет достичь равноправного отношения субъектов Федерации в области недропользования. А учет интересов субъекта Федерации формируется через создание регионального правового поля.

Следующий момент. Законодательно закрепленная деятельность регламентируется базовыми и так называемыми сопутствующими законами. Критерием отнесения того или иного законодательного акта к базовому или сопутствующему является принадлежность законодательного акта к определенному виду природопользования. Поскольку нами рассматриваются аспекты контрольной политики в области недропользования, то базовыми законодательными актами в данном случае являются те, которые регламентируют данные отношения.

На федеральном уровне: Конституция РФ; базовые федеральные законы: Закон РФ "О недрах", ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федера­ции», ФЗ «Об исключительной экономической зоне Россий­ской Федерации», указы президента, постановления правительства, ведомственные инструкции и методики, регламентирующие отношения в области недропользования. Законами определены специально уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации; их компе­тенция в сфере регулирования отношений недропользования; права и ответственность по управлению и распоряжению ресурсами, осуществлению государственного контроля над изучением, рациональным использованием и охраной недр на территории Российской Фе­дерации и др.

На региональном уровне: Конституция субъекта РФ; законы и постановления представительной и испол­нительной власти субъекта РФ, в зависимости от региональных особенностей природно-ресурсного комплекса: Закон РК «О недрах», Закон ХМАО «О нефти» и др. Законами также определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации за использованием объектов недропользования в пределах своей компетенции, которые  входят в единую систему власти России в области недропользования и охраны окружающей среды.

На муниципальном уровне: постановле­ния администрации, которые определяют компетенцию органов местного самоуправления в сфере регули­рования отношений недропользования, в управлении и контроле над использова­нием и охраной минерально-сырьевых ресурсов местного значения.

Для эффективной реализации базовых законов в области недропользования необходимы так называемые сопутствующие законы, рассматриваемые нами как механизмы исполнения базовых законов. Среди них - Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, ФЗ «О животном мире», ФЗ «Об особо охраняемых территориях», ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и, ее прилежащей зоне»; Налоговый Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Гражданский Кодекс РФ и др.

В структуре законодательного и нормативно-правового обеспечения природопользования важное место отводится указам Президента РФ, постановлениям  и распоряжениям Правительства РФ и аналогичным актам субъектов РФ.

 Следует заметить, в условиях интеграции России в международное сообщество международное право, касающиеся отношений в области недропользования и охраны окружающей среды, проникает в российское законодательство, что вполне закономерно. Однако в процессе законотворчества необходимо исходить, прежде всего, из национальных интересов и интересов граждан России. На наш взгляд это принципиальная позиция, так как сформированная норма права в дальнейшем и станет тем самым «кирпичиком», из которого будет формироваться государственная контрольная политика в частности в области недропользования и охраны недр. Принцип национальных интересов, интересов граждан и бизнеса при формировании отношений в области геологического изучения, воспроизводства и использования недр должен пронизывать все без исключения нормативные правовые акты, регламентирующие эти отношения как на внутри российском, так и на международном пространстве.

Институтом законодательства также предусмотрена ответственность за правонарушения в области недропользования: дисциплинарная, материальная, адми­нистративная, уголовная. Административная мера ответственно­сти за правонарушения подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда природным компонентам при эксплуатации недр. Данная мера направлена на упреждение нарушений и является мотивацией к законопослушанию. Однако при нарушении норм права в области недропользования действует механизм карательного характера - применение экономических санкций и штрафов.

 Так, по фактам нарушений в сфере недропользования в 2006 году Управлением Росприроднадзора по Республике Коми рассмотрено 23 административных дела, вынесено по ст.7.3 КоАП РФ 21 постановление о привлечении к административной ответственности в виде штрафа. Общая сумма наложенных штрафов составила 417 тыс.руб. в том числе на: ООО СПК «Темп-Дорстрой»,  ОАО «Северная нефть», ООО «Лукойл-Коми и др.

Более радикальной мерой административного воздействия к нарушителям является решение о приостановке, ограничении производственной де­ятельности предприятий-недропользователей. И как крайняя мера – досрочное прекращение права пользования недрами. По представлениям Управления в 2006 г. досрочно прекращено право пользования недрами предприятий  ООО «Тэбук-УНГ» и  ООО «ЮС».

Данные меры стали импульсом для акционеров по пересмотру инвестиционной политики в части увеличения финансовых средств, для более эффективного освоения и охраны недр на территории республики. Месторождения, которые были изъяты из хозяйственного оборота, попали в нераспределенный фонд и посредством системы лицензирования будут переданы, и в это хочется верить,  более ответственным, порядочным и законопослушным недропользователям.

Сре­ди основных проблем законодательного обеспечения недропользования в России можно выделить следующие:

- действующий закон о недрах не отвечает реалиям времени. Десятки дополнений и поправок, постоянно вносимых в его структуру, создали ситуацию неопределенности и высоких рисков в области недропользования, и это, прежде всего, сдерживает приток инвестиций;

- отсутствует закон о государственном контроле в области природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации;

- действующая система ответственности за правонарушения в области недропользования и охраны недр отличается от западной низкими размерами штрафов и экономических санкций и не способствует повышению эффективности недропользования и охраны недр;

-  законодательством не предусмотрена роль гражданских институтов (общественности) в области недропользования при этом недра являются государственной собственностью и др. 

На наш взгляд, существующие проблемы базовых и сопутствующих законов  в области недропользования являются сдерживающим фактором формирования и проведения контрольной политики недропользования и ВМСБ. В подтверждение наших выводов уместно отразить точку зрения Орлова В.П., который считает, что законодательство призвано  выполнять функцию концептуального и нормативно-правового закрепления минерально-сырьевой политики, вытекающей из общей стратегии и принятой экономической модели развития государства с учетом фактического состояния минерально-сырьевого сектора экономики, сырьевой базы и системы недропользования. Однако по вопросам управления, лицензирования, охраны, надзора и контроля за использованием минеральных ресурсов, а также разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти, налогообложения и изъятия природной ренты и ряду других существуют различные, нередко взаимоисключающие позиции, что негативно сказывается на состоянии законодательства о недрах и в целом на недропользование [7].

Серьезные проблемы в контрольно-надзорной деятельности в области недропользования связаны, по сути, отсутствием методик и инструкций по организации и проведению контроля и надзора. До настоящего времени не разработаны методики по расчету ущерба наносимого компонентам природной среде в результате эксплуатации недр. Отсутствуют полноформатные рекомендации по оформлению результатов контроля и надзора. Действующая форма отчетности контрольно-надзорной деятельности в области природопользования не отражает весь спектр полномочий Росприроднадзора. Так, отсутствует отчетность о государственном земельном контроле и порядке предоставления информации от недропользователей о состоянии геологического изучения недр. Все это не способствует формированию реальной контрольной политики недропользования, вследствие чего на­рушаются права граждан и юридических лиц, снижается эффективность управления и контроля недропользования.

Таким образом, совершенствование правового обеспечения контрольной политики недропользования по-прежнему задача актуальная. При этом состояние общей стратегической неопределенности, несогласованности, противоречивости и неурегулированности в развитии государственной политики по изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы России на долгосрочную перспективу осложняет процесс совершенствования законодательства.

Сегодня, полномочия ре­гионов по управлению недрами, включая и участие их в геологическом изучении своих территорий, кроме общераспространенных полезных ископаемых переданы на федеральный уровень. В связи с перманентной реоргани­зацией системы управления и контроля недропользования и отстранением от этого процесса региональ­ных органов власти создается опасность снижения уровня администрирования законодательства и управляемости в области недропользования.

Кон­курсная система доступа к недрам заменена преимущественно аукционной формой. В итоге существенно изменена концепция недропользования. Только за период с 01.07. 2006г. по 01.01.2007г. количество недропользователей имеющих лицензии на право пользования недрами на территории Республике Коми увеличилось с 49 до 57. Надо признать в область недропользования пришел бизнес, обладающий только финансовыми средствами. При этом он не имеет никакого представления о недропользовании, нормативно-правовых актах регламентирующих эту область деятельности, что ставит под угрозу выполнение задач по обеспечению рационального, комплексного использования и охраны недр.

Из контрольно-надзорной практики Управления Росприроднадзора по Республике Коми. По состоянию на 01.01.2007г. на учете Управления по контролю и надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр 454 - учетные единицы (лицензии на право пользования недрами).

Характер нарушений установленный при проверках: не выполнение обязательств перед государством по уровням объёмов добычи полезного ископаемого и  по срокам начала геологоразведочных работ, подготовки проектных документов и проведению экспертизы запасов, срокам ввода месторождений в эксплуатацию и др.

Серьезные нарушения выявлены при анализе выполнения технологических показателей проектов разработки месторождений: по объёмам эксплуатационного бурения, по действующему фонду эксплуатационных и нагнетательных скважин, по срокам начала системы поддержания пластового давления, по вводу новых скважин и др. (ООО «Экотех», ООО «Мичаюнефть», ООО «ВиК», ООО «Севергазпром», ООО «Нефтегазпромтех»).

Приведенные факты свидетельствуют о том, что нарушения в сфере недропользования выражаются не получением конкретных объемов минерально-сырьевых ресурсов, не предоставлением дополнительных рабочих мест, не зачислением финансовых средств во все уровни бюджетов и т.д., что негативно влияют на результаты решения социальных, экономических и экологических задач.

Следует отметить, новые подходы в области недропользования, о которых шла речь выше, обострили ряд проблем, которые не ослабевают, а еще более проявляются по мере повышения цен на экспортируемое сырье, роста доходов государства и добывающих компаний. Основные из них - систематическое усиление тенденции истощительного недропользования, что проявляется в расточительном использовании минеральной базы; продолжающееся старение основных производст­венных фондов минерально-сырьевого комплекса и усиливающаяся его зависимость от импортной техники, технологий и оборудования.

Новые задачи повышения комплексной эффективности недропользования (включают бюджетную, коммерческую, социальную, экологическую, технологическую и воспроизводственную составляющие) могут быть решены при условии существенной доработки и дополнения источников права.  

Совершенствование правового обеспечения контрольной политики

Государственная контрольная политика, базируясь на действующих нормах пра­ва, в то же время предполагает их совершенствование по мере продвижения общества от одного этапа развития к другому.

Большое влияние на эффективность контрольной политики оказывают финансовые возможности государства. При рыночном хозяйствовании государство располагает лишь частью материальных и финансовых ресурсов. Крупные корпорации, компании типа ОАО «Газпром» также проводят политику и финансируют развитие страны. Но то, что хорошо для ОАО «Газпром», необязательно полезно для России. В полной мере разделяем позицию зарубежных  ученых о том, что на современном этапе государству приходится вмешиваться, чтобы защитить граждан и от эксплуатации собственниками капитала [6]. Следовательно, правительство должно контролировать соблюдение общенацио­нальных интересов, иначе удовлетворение общественно значи­мых потребностей станет случайным явлением, а структурные диспропорции превратятся в закономерность.

На современном этапе, прежде всего, необходимо пересмотреть государственную, налоговую и инвестиционную политику в Российской Федерации.

Центральное место при совершенствовании законодательства должны за­нять аспекты, касающиеся:

- сохранения пре­емственности базовых принципов недропользования, на которых сформировался и развивается современный минерально-сырьевой комплекс, исходя из его ведущей роли в экономическом развитии страны;

- закрепления кон­цептуального положения в отношении государственной собствен­ности на недра; платности и срочности пользования недрами; состязательности за право пользования недрами (аукционы, конкурсы); оценки минерально-сырьевых ресурсов и запасов полезных ископаемых и постановки их на государственный учет, создания и ведения единой системы информации о минерально-сырьевых ресурсах;

- полноты, комплексности и рациональности использования недр;

- оптимизации способов и форм предоставления права на пользование недрами на основе сочетания административно-правовых и гражданско-правовых отно­шений (лицензии и договора-аренды), требований к содержанию лицензий на различные виды пользования недрами. Конкретизацией исчерпывающего перечня лицен­зионных и договорных условий (освободить их от излишних условий), при соблю­дении основных гарантий государства, действовавших на момент выдачи лицен­зии;

- содержания критериев применения аукционных и конкурсных форм предоставления права пользования недрами и выявления победителей, на заключение соглашений о разделе продукции, установления критерий допуска недропользователей к участию в конкурсах и аукционах на право пользования недрами, в зависимости от показателя обеспеченности ресурсами и выполне­ния исчерпывающего перечня условий по ранее выданным лицензи­ям;

- усиления системы государственного управления, регулирования и контроля, вклю­чая регламентацию отчетности, установленных технологических нормативов недропользования и др.;

- установления системы административ­ных и экономических стимулов, направленных на восполнение минерально-сырьевой базы, применения ресурсосберегающих технологий, рационального и комплексного использования недр;

-   закрепления участия в управлении и контроле недропользования трех уровней власти: феде­рального, регионального, местного;

          - уточнения порядка приостановки, ограничения и досрочного прекращения права пользования недрами;

- в области учета и мониторинга недропользования уточ­нения объема показателей и периодичности государственной и отраслевой статистиче­ской отчетности.

Важным  шагом  по созданию действенной правовой среды контрольной политики недропользования является оперативная разработка подзаконных актов, необходимых для реализации положений закона о недрах, корректировка действующих стандартов, норм и правил в области недропользования и охраны окружающей среды.

Безусловно, законы корректируются, по­скольку меняются политические установки в направлении социального, экономического и экологического разви­тия страны. При этом отношение к недрам точно характеризует состояние общества, а по уровню совершенствования законода­тельства можно судить, насколько правовым является данное государство и цивилизованным само общество. Вместе с тем, отношение к законам в области недропользования является не только индикатором культуры бизнеса, но и критерием оценки профессионализма и компетентно­сти представителей структур власти.

Уровневая градация института права в сфере контрольной политики недропользования (рис.1) предполагает наличие соответствующих субъектов и объектов этого права.

Организационно-структурные основы контрольной политики недропользования

Важным средообразующим институтом контрольной политики недропользования является структура и внутренняя организация отношений органов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования.

            Органы контрольно-надзорной деятельности являются институтами государства, которые, реализуя свои полномочия на основе взаимодействия, добиваются решения важной задачи – повышения эффективности недропользования. Это достигается путем обеспечения соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Из этого следует, что все субъекты отношений недропользования и, прежде всего, институты контрольно-надзорной деятельности должны отвечать требованию решаемых задач с точки зрения структурной и организационной их составляющей. К сожалению, сегодня, данные требования не в полной мере отвечают истинному положению.

            Рассмотрим действующую структуру и внутреннюю организацию отношений институтов контрольно-надзорной деятельности на территории Республики Коми. Как проиллюстрировано на схеме (рис.2), действующая структура институтов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования представлена на всех уровнях - на федеральном, окружном (межрегиональном), региональном (субъект Российской Федерации) и муниципальном уровнях, это так называемая четырехзвенная структура.

Схема структуры органов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования на территории Республики Коми

Рис. 2. Схема структуры органов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования на территории Республики Коми

             На федеральном уровне - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Роприроднадзор), являющаяся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности. 

            В пределах своей компетенции Федеральная служба по надзору в сфере природопользования издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства (МПР России), осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы.

            На окружном (межрегиональном) уровне - Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-западному федеральному округу, который контролирует и координирует деятельность Управления Росприроднадзора по Республике Коми.

            На региональном уровне - Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Республике Коми и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (Минприроды РК). С точки зрения реалистичности это наиболее важный для решения социально-экономических и экологических задач уровень контрольно-надзорной деятельности. Более 71% проверок недропользователей проведенных Управлением Росприроднадзора по РК за 2006г. были совместными с иными федеральными и республиканскими органами исполнительной власти и правоохранительными органами (Печорское межрегиональное управление Ростехнадзора, УФНС России по Республике Коми, Минприроды Республики Коми и др.). Принцип совместного принятия решений по итогам контроля недропользователей - наиболее полно обеспечивает учет интересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, и недропользователей, минимизирует производственные риски и сглаживает объективные противоречия (экономические, экологические, социальные и т.п.), неизбежно возникающие при геологическом изучении, разведке и разработке полезных ископаемых.

На муниципальном уровне - комитеты по охране окружающей среды Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (далее Комитеты).  Комитет является территориальным органом Минприроды Республики Коми и осуществляет в установленном порядке и в пределах своей компетенции деятельность по реализации полномочий в области изучения, воспроизводства, использования и охраны ресурсов недр, иных природных объектов и охраны окружающей среды на территории муниципального образования.

На наш взгляд действующая структура органов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования тяжеловесная и не отвечает Концепции административных реформ проводимых в России, с точки зрения, ее оптимальности на всех уровнях контрольной вертикали. Это объясняется тем, что в структуре органов контрольно-надзорной деятельности подведомственной МПР России имеется Департамент Росприроднадзора по федеральному округу, который является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования межрегионального уровня, осуществляющий свои полномочия на территории соответствующего федерального округа. Таких органов в целом по Российской Федерации семь (около 300 человек).

В соответствии с полномочиями Департамент, осуществляет общее руководство и координирует взаимодействие Управлений Росприроднадзора по субъектам Федерации в федеральном округе, координирует и контролирует деятельность управлений Росприроднадзора, осуществляющих контроль и надзор. Однако реализация указанных полномочий сводятся в переадресации информации о состоянии контрольно-надзорной деятельности Управлений  по субъектам федерации в центральный аппарат Росприроднадзора и в обратном порядке.

Принимая во внимание, что сегодня существует система электронных технологий по передаче сведений, существование Департамента, как структуры дублирующей передачу информации в центр ничем не оправдано. Причем на практике Росприроднадзор направляет запросы о состоянии контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне непосредственно в Управления. Департамент, как территориальная подконтрольная структура Росприроднадзора, также требует от Управлений предоставления той же информации, при этом существенно сокращается время исполнения. Такая внутренняя организация взаимодействия подведомственных территориальных структур Росприроднадзора не позволяет государственным инспекторам Управления более качественно готовить запрашиваемую информацию. повышать действенность контрольно-надзорной деятельности, через увеличение количества проверок недропользователей на местах, значительно больше выделять времени для анализа материалов проверок, принятия организационных мер и квалифицированных решений, направленных на устранение нарушений и причин их вызывающих. Более того, на «обслуживание» деятельности Департамента тратятся немалые материальные и финансовые ресурсы Управления Росприроднадзора по субъекту федерации, которые жестко лимитированы на год. Из выше изложенного, напрашивается очевидный вывод – в структуре органов Росприроднадзора действует территориальное подразделение межрегионального уровня - Департамент, в котором нет необходимости.

Вместе с тем, на муниципальном уровне отсутствует служба контроля в области природопользования и охраны окружающей среды местного самоуправления. А именно на поднадзорной муниципальной власти территории происходит процесс недропользования и защищаются конституционные права граждан на благоприятную для проживания окружающую природную среду.

Проблемы несовершенства структуры органов контрольно-надзорной деятельности и внутренней их организации не новы.  На протяжении последних лет они обсуждалась на различных уровнях научно-практических форумов и совещаниях специалистов, однако практических шагов по решению этих назревших проблем так и не последовало.

Из всего выше изложенного, можно сделать следующие выводы:

- несовершенство структуры и организации взаимодействия институтов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования на каждом определенном уровне вызывает комплекс проблем в достижении законности и эффективности недропользования, которые негативно оцениваются обществом и приводят к социальным и эколого-экономическим потерям;

- оптимизация института контрольно-надзорной деятельности предполагает упразднение Департамента на окружном (межрегиональном) уровне и создание службы контроля в области природопользования и охраны окружающей среды местного самоуправления на муниципальном уровне;

- для достижения более значимых социальных и эколого-экономических результатов, необходимо повысить эффективность контрольно-надзорных мероприятий предварительного (упреждающего) и оперативного этапов, за счет сокращения времени затрачиваемого инспекторами на подготовку ответов по «дублирующим» запросам Департамента;

- закрепление за органами федерального уровня функций стратегического планирования контроля недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, а также полномочий по осуществлению федерального надзора за исполнением недропользователями, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления федеральных законов в области недропользования является важнейшей задачей времени.

Реализация предложений изложенных в данном разделе, в определенной мере,  создаст условия по осуществлению контрольной политики недропользования на более качественном уровне.

Кадровое обеспечение, как базовый элемент контрольной политики недропользования

Контрольно-надзорные мероприятия представляют собой направленную деятельность на защиту интересов государства и бизнеса в сфере их отношений в области недропользования. Поэтому важно знать, какие факторы определяют последовательное и неуклонное проведение политики интересов субъектов отношений в процессе недропользования и развития минерально-сырьевой базы, от чего зависит качество контрольно-надзорной деятельности, превращающего его в важнейший инструмент регулирования недропользования.

Во все времена решение многих проблем начиналось с подготовки кадров. Обучение кадров должно носить масштабный, систематический характер при условии, что оно является настоящим рабочим процессом, как основная деятельность государственного гражданского служащего [8]. Постоянно меняющееся законодательство, беспорядочное внесение различных поправок в нормативно-правовые акты, порой противоречащих друг другу, наличие ведомственных преград к доступу регламентирующих документов в области недропользования вызывают неуверенность в деятельности государственных инспекторов, что формирует в их сознании определенное сопротивление.

Профессионально проведенное обучение инспекторов с использованием примеров из практики контрольно-надзорной деятельности позволяет более эффективно донести до их сознания необходимость применения инструментария контроля и надзора в системе недропользования. Именно в сознании человека кроются возможности использования наиболее эффективных механизмов контрольно-надзорного воздействия. Давно доказано, важными характеристиками сознания являются интересы, ценности и мотивы деятельности. От их совместного включения в процесс зависит эффективное достижение целей.

В Управлении Росприроднадзора по Республике Коми ежеквартально проводится учеба инспекторов по технологии контрольно-надзорной деятельности и правоприменительной практике. В основу обсуждаемых проблем берутся конкретные примеры из практики проверок недропользователей и применения норм КоАП РФ. Инспектора получают подробную информацию о методике осуществления государственного контроля недропользования основанной на действующей правовой базе с учетом региональных особенностей.

В результате обучения улучшилось взаимопонимание между руководителями и персоналом, между инспекторами различных отделов по направлению контрольно-надзорной деятельности (недропользование, водопользование, землепользование, особо охраняемые территории и животный мир), между федеральными и республиканскими структурами исполнительной власти, что повысило результативность контроля в целом по Управлению. Итоги деятельности Управления Росприроднадзора по Республике Коми за 2006г. проиллюстрированы в таблице 1.

Руководство любого ведомства ориентировано на высокие показатели деятельности, но у персонала, который находится на более низком организационном уровне и имеет узкий круг задач, реально нет ощущения сопричастности к достижению установленных показателей. Рассогласование представлений руководителя и подчиненных о значимости стоящих перед коллективом задач неизбежно в силу различия их социально-ролевых диспозиций. Каждый видит эти задачи со своей стороны, один с уровня исполнителя («снизу»), другой с уровня руководителя («сверху»). Этот разрыв в понимании целей и реализации контрольной политики недропользования – внутренний конфликт, который значительно снижает эффективность контрольно-надзорной деятельности органа исполнительной власти на любом уровне контрольной вертикали.

таблица 2

Показатели деятельности Управления Росприроднадзора по Республике Коми за 2006 год

*Без учета лицензий на ОПИ (общераспространенные полезные ископаемые

Ответственная роль руководителя в том и состоит, чтобы избежать конфликта при реализации контрольных мероприятий. В решении этой проблемы существенную помощь могли бы оказать методические разработки по организации и проведению контроля недропользования, а также консультации специалистов Департамента Росприроднадзора по федеральному округу и Росприроднадзора, которых нет. Поэтому руководитель самостоятельно, в силу своей профессиональной подготовленности, изыскивает мотивацию результативной работы персонала, которая должна присутствовать при желании достичь намеченной цели.

Можно привести следующий ряд мотиваций персонала используемых на практике. В Управлении разработано положение о премировании работников в зависимости от выполнения ими конкретных показателей, так называемая - материальная мотивация. Есть стимулы морального плана, как Почетная грамота Управления Росприроднадзора по Республике Коми – за большой личный вклад в достижение рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и устойчивого развития Республики Коми и Благодарность Управления Росприроднадзора по Республике Коми – за большой вклад в дело обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды в Республике Коми. Принимаемые меры материального и морального стимулирования персонала Управления укрепляют корпоративный дух, позволяют выделить наиболее инициативных работников.

Формирование культуры инспектора, выработка навыков работать согласно регламента контрольно-надзорной деятельности, адекватно реагировать на возникающие нарушения правил пользования недрами и их охраны – очень важный момент успешного функционирования системы контроля и надзора в данной области. При этом главным остается вопрос, что нужно сделать, чтобы инспектора захотели и смогли работать в условиях регламентированной системы контрольно-надзорной деятельности, чтобы они осознали личную ответственность за реализацию общей цели. И надо сказать, здесь важно, чтобы поставленные цели реально соответствовали тому смыслу, который в них вкладывает руководство, и полностью согласовывались с проводимой контрольной политикой.

Существенным мотивационным условием является информирование персонала о достигнутых результатах функционирования контрольно-надзорного органа. На практике в Управлении Росприроднадзора по РК еженедельно проходят совещания с начальниками отделов, на которых анализируется работа, вскрываются проблемы и  обсуждаются варианты их решения, намечаются текущие задачи и меры предупредительного и оперативного характера по достижению законности недропользования на территории Республики Коми. Очень важно вовлекать в эту работу весь персонал управления, что и делается.

Необходима разработка курсов повышения квалификации служащих всех уровней исполнителей, доведение до них всех сведений о целях и задачах государственной политики недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы. Информирование населения о целях и задачах политики недропользования и контрольной политики.      

Наряду с обучением большое значение имеет проведение разъяснительной работы среди персонала и участие его в разработке технологий и механизмов, процедур контроля и надзора, а также административной практики в области рационального использования и охраны недр. Результатом такого диалога является понимание целей и задач с точки зрения исполнителя и руководителя, что позволяет на практике повышать эффективность контрольно-надзорной деятельности.

Таким образом, можно утверждать, что персонал играет существенную роль в реализации контрольной политики и обеспечении эффективности проводимых контрольно-надзорных мероприятий. Внимание руководства органов контрольно-надзорной деятельности по всей вертикали контроля к исполнителю, является важным моментом мотивации государственных инспекторов и существенным условием достижения целей контрольно-надзорной деятельности в области недропользования и развития минерально-сырьевой базы.

Направления решений институциональных проблем контрольной политики

С целью решения перечисленных проблем необходимо:

1) Прекратить перманентную практику законодательного, нормативно-правового, методического обеспечения контрольно-надзорной деятельности, так как это лишает органы надзора необходимого инструментария и механизмов регулирования недропользования с одной стороны и дезорганизует бизнес с другой стороны. 

2) Разработать и внедрить регламенты, обеспечивающие тесное взаимодействие субъектов отношений в сфере контроля недропользования на федеральном, региональном и местном уровнях, что позволит повысить результативность принимаемых мер в защиту окружающей природной среды и обеспечения рационального недропользования;

3) Сформировать и вести банк данных о предприятиях-нарушителях в сфере недропользования для осуществления мониторинга за выполнением взятых ими обязательств перед государством, исполнением предписаний контрольно-надзорных органов и своевременным устранением нарушений, что повысит эффективность недропользования.

4) Создать систему информационных потоков о состоянии пользования недрами охватывающей все уровни структуры контроля и надзора, для обеспечения исполнительной власти, гражданских институтов достоверными и своевременными данными, что позволит последним принимать правильные решения по реализации государственной контрольной политики недропользования и понимать суть проводимой политики недропользования бизнесом;

5) Расширить правоприменительную административную практику и применение экономических санкций к недобросовестным пользователям недр;

6) Учитывая природно-ресурсную особенность Республики Коми необходимо рассмотреть вопрос о создании единого института контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, который бы вырабатывал и реализовал контрольную политику с учетом региональных особенностей.

7) Преобразовать четырехзвенную систему структуры органов контрольно-надзорной деятельности в трехзвенную, упразднив структуру на межрегиональном  уровне, как не оказывающей положительного действия на контрольно-надзорную деятельность, выполняющей «посредническую» миссию связанную с передачей информации о деятельности территориальных Управлений Росприроднадзора по субъектам федерации в центральный аппарат Росприроднадзора. 

8) Пересмотреть систему подготовки и переподготовки персонала органов контрольно-надзорной деятельности в основе, которой должна лежать практика контроля по конкретным видам природно-ресурсных компонентов.

9) В целях закрепления персонала контрольно-надзорных органов, приблизить уровень материального обеспечения федеральных инспекторов к уровню аналогичных работников  исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В завершение проведенного нами анализа отметим, что фактором, определяющим государственную контрольную политику, стало изменение геополитического положения России. Согласно Концепции национальной безопасности, основ­ные угрозы России носят не военный, а экономический ха­рактер.

Возрождение России, как великой державы, требует эффективного включения ее минерально-сырьевого потенциала в национальную и международную экономику, что обуславливает разработку и реализацию реальной контрольной политики в области недропользования и воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов.

Облеченные доверием народа органы и должностные лица государственной власти разраба­тывают стратегию и тактику недропользования, формируют контрольную политику, которые формализуются в законодательных, нормативных, правовых и иных актах. При этом формирование правовой базы должно происходить под приоритетами национальных интересов и энергетической безопасности страны.

Государственная контрольная политика недропользования должна вырабатываться на основе научно обосно­ванной государственной политики недропользования и развития минерально-сырьевой базы России, разработка которой является важнейшей задачей органов государственной власти.

В целях достижения эффективного, действенного контроля недропользования необходимо:

а) выработать современную единую государственную контрольную политику недропользования;

б) устранить институциональные проблемы контрольной политики недропользования (несовершенство законодательства о недрах, устаревшие методические и инструктивные документы в сфере недропользования, несовершенство организационной структуры органов контроля и надзора, а также отсутствие профессионально подготовленного кадрового обеспечения контроля и надзора в сфере недропользования и др.).

Вся история России является поиском варианта лучшего устройства общества, доктрины существования и процветания государства. В настоящее время при разработке государственной контрольной по­литики уже можно опираться на появившиеся объединительные идеи, которые могут составить основу национальной идеологии:

•   необходимость изменения действительности к лучшему;

•  активная роль государства в области недропользования, как важном секторе экономики, основы решения социальных, эколого-экономических и иных вопросов жизни граждан Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации необходимо ускорить разработку и утверждение Государственной контрольной политики в области минерального сырья и недропользования, что позволило бы обеспечить России устойчивое развитие национальной экономики и минерально-сырьевой безопасности, определения ее роли в будущем мировом минерально-сырьевом обеспечении.

Литература:

1.      Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья [Электронный ресурс] : [утв.приказом МПР РФ от 8 июня 2005г. № 160] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

2.      Основы государственной политики в области минерального сырья и недропользования [Электронный ресурс] // СПС КонсудьтантПлюс: Законодательство.

3.      Каменская Е.Н. Политология: Курс лекций. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. – 224с.

4.      Медведев А.В. Институциональные преобразования охотничьего хозяйства в России [Текст] / Бюллетень. Использование и охрана природных ресурсов в России. – 2007. - №1. – С. 31-34.

5.      Корепанов Н.А. Институциональные преобразования контроля в недропользовании [Электронный ресурс] / СГУ – Электрон. вестник №3, 2006. – Сыктывкар: СыктГУ 

6.      Государство и управление в США. Отв. Ред. Л.М. Евенко. М., 1985.

7.      Орлов В. П. Проблемы недропользования (2000-2006) / Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Российское геологическое общество. – М.: Геоинформмарк, 2007. – 464с.

8.      Барейша В.М. Персонал как основной ресурс эффективной системы менеджмента [Текст] / В.А. Барейша, С.С. Ярумбавичуте, О.П. Иллиади [и др.]

- Экология производства. – 2007.- №5. – 111с.