Н.В. Баскакова Управление механизмом предоставления государственных социальных гарантий отдельным категориям граждан в северном регионе (на примере Республики Коми)

«…российское государство, если хочет быть справедливым,

обязано помогать нетрудоспособным и малоимущим

гражданам – инвалидам, пенсионерам, сиротам.

С тем, чтобы жизнь таких людей была достойной,

а основные блага были бы для них доступными.

Все эти функции и обязанности прямо поручены

И поэтому задачей номер один для нас остается

повышение эффективности государственного управления,

строгое соблюдение чиновниками законности,

предоставление ими качественных публичных услуг населению…

Главное – это качество услуг…, их доступность большинству граждан,

их реальное влияние на социально-экономический прогресс в стране…»

Проблема эффективного решения вопросов социального развития в современном российском обществе является особо значимой. Россия переживает тяжелейший кризис социальной сферы. Этот кризис во многом результат и показатель глубокой рассогласованности действий органов государственного управления с интересами человека.

Кризисное состояние социальной сферы характерно не только для страны в целом. Оценка социально-экономической ситуации в регионах свидетельствует, что мы имеем дело с разбалансированной социальной сферой, с угрожающей социальной напряженностью, что блокирует дальнейшее осуществление экономических реформ и требует немедленной коррекции управления социальным развитием, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Разбалансированность социальной сферы в регионах объясняется не только спадом производства, отсутствием достаточных средств на социальные нужды, но и низким уровнем управляемости, отсутствием необходимого пакета социальных технологий. Субъекты управления не имеют необходимых точных статистических данных по численности лиц, имеющих право на меры социальной поддержки по категориям, что делает во многих случаях бессильной социальную политику при принятии стратегических решений. Ряд важнейших функций управления часто не имеют эффективного хозяина (нет соответствующего субъекта управления, или его действия формализованы). В целом нет, не только адекватной реакции на острые социальные нужды населения, но и просто отсутствует какое-либо внимание к этой сфере, процессы развиваются спонтанно. В связи с этим, возникла настоятельная необходимость научного поиска в области обоснования новых теоретических подходов к созданию целостного представления об управлении социальным развитием на уровне региона, а также наиболее действенных путей его совершенствования.

В толковом словаре В. Даля термин «управлять» означает править, давая ход, направление, распоряжаться, заведовать, быть хозяином, распорядителем чего-то, подрядничать. [1].

В государственном управлении управленческая деятельность, как известно, связана с государственной властью, которая тоже может быть весьма различной (тоталитарной, демократической и т. п.), и все же первое и отличительное свойство его как социального управления состоит в том, что это — процесс целенаправленного воздействия управляющей системы на управляемую для достижения ее эффективного функционирования и развития [2].

Управление – это взаимодействие, основанных на системе связи всех общественных явлений в процессе их взаимодействия и взаимовлияния.

Поэтому задача управления в системе социальной защиты населения в настоящий период - обеспечение целостного представления о взаимодействии сложных социальных систем, их структуре, внешних и внутренних связях, саморазвитии и воздействии одной на другую, о специфических отношениях, которые складываются между объектом и субъектом управления в процессе их взаимодействия [3].

Федеральный закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» стал проверкой для органов исполнительной власти Республики Коми, осуществляющих социальную политику, которые взяли на себя весь груз взаимодействия по предоставлению государственных социальных гарантий отдельным категориям граждан, имеющих право на меры социальной поддержки.

Социальные изменения, наступившие с введением в действие вышеназванного Федерального закона, по сути, является социальной инновацией, повлиявшей на взаимоотношения между соответствующими социальными институтами (организациями), социальными группами (индивидами) и условиями их жизнеобеспечения.

В 2005 году Управлением по связям с общественностью и информации Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми было проведено социологическое исследование по теме «Оценка льготными категориями населения Республики Коми реформы социальных льгот в 2005г.» Результаты социологического исследования [4] проведенного методом фокусированного группового интервью, позволили выявить особенности реализации реформы социальных льгот [5] и жизненных стратегий отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, а также получить оценку отдельными категориями граждан, имеющими право на меры социальной поддержки социальной эффективности данной реформы в Республики Коми и оценку работы органов исполнительной власти по реализации, данной реформы. Для этого были соблюдены все необходимые методические требования [6].

Структурные ограничения, обусловленные изменениями системы государственных социальных гарантий (предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в виде компенсационной замены на ежемесячные денежные выплаты и разграничение по финансированию, которых разделили, отнеся к расходным обязательствам Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации) и сбои в механизме управления по реализации различных видов государственных социальных гарантий в связи с отсутствием на уровне субъекта концепции организации управления социальным развитием региона и единой информационной системы для участников информационного обмена, оказали существенное влияние на условия жизни отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки.

Сравнительный анализ объема предоставления государственной социальных гарантий в части мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, получающих их за счет средств республиканского бюджета Республики Коми в 2004 и 2005 годах позволяет увидеть изменения в условиях жизнеобеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в результате структурных ограничений, введенных в 2005 году действием закона Российской Федерации № 122-ФЗ и нормативно-правовыми актами, принятыми в Республике Коми (диаграммы 1-4). [7]

Рис. 1. Изменения в условиях жизнеобеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, относящихся к категории «лица, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая периоды работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в Великой Отечественной войны 1941 – 1945 гг.»

Рис. 2. Изменения в условиях жизнеобеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, относящихся к категории «реабилитированные лица и лица, пострадавшие от политических репрессий»

Рис. 3. Изменения в условиях жизнеобеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки относящихся к категории «граждане пожилого возраста (мужчины, старше 60 лет, женщины старше 55 лет), получающие трудовые пенсии по старости либо пенсии за выслугу лет в соответствие с федеральным законодательством, имеющие страж трудовой деятельности (учитываемые в календарном исчислении) не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин, не имеющие права на меры социальной поддержки по другим основаниям»

Рис. 4. Изменения в условиях жизнеобеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, относящихся к категории «ветераны труда»

Таким образом, обозначенное проблемное поле можно рассматривать как комбинацию структурных ограничений, обусловленных изменениями государственной социальной политики и непосредственно сбоями в механизме управления по реализации реформы социальных льгот в Республике Коми (диаграмма 5).

Рис. 5. Комбинация структурных ограничений, обусловленных изменениями государственной социальной политики и непосредственно сбоями в механизме управления по реализации реформы социальных льгот в Республике Коми

Данные структурные ограничения изменяют условия жизнеобеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки и, тем самым, определяют способы преодоления ими жизненных трудностей.

Сбои в механизме управления по реализации некоторых видов государственных социальных гарантий в виде мер социальной поддержки (например, лекарственное обеспечение, транспортное обслуживание, в т.ч. и существующие правила, ограничивающие число поездок отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, проживающих в сельской местности) являются дополнительными факторами, которые существенно сужают социальное пространство этих категорий и ограничивают доступ к социальным благам (таблица 1) [7] .

Ограничения, изменившие условия жизнеобеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки

Проблема
Единовременная денежная выплата (ЕДВ)	ЕДВ не эквивалентна утраченным натуральным льготам в условиях повышения цен на продукты питания и жизненно важные виды услуг (услуги связи, ЖКХ, медицинские услуги, проезд в транспорте). Несвоевременная выплата ЕДВ, осуществляемая через услуги почтовой связи (особенно в сельской местности). ЕДВ не индексировались в течение года.
Проезд в общественном транспорте	Недостаток бесплатных проездов летом на дачи. Индивидуальный проездной талон не позволяет использовать данную услугу членам семьи. Ограниченность возможности поездок за продуктами питания из небольших населенных пунктов, в которых отсутствуют магазины, в более крупные населенные пункты. Стоимость социального проездного билета составляет 90% размера ЕДВ. Ограничение возможностей использования социальных рейсов из-за ограниченного графика работы социальных автобусов.
Лекарственное обеспечение	Отсутствие необходимых лекарств в аптеках. Ограниченное время действия выписанных рецептов на лекарства при неограниченных (затяжных) сроках поступления лекарств в аптеки. Проблема переоформления рецептов. Приобретение лекарств за свой счет. Несоответствие дозы лекарственного препарата, выписанного в рецепте, фармакологической упаковке препарата, поступившего в аптеку. Невозможность получить лекарственный препарат, согласно выписанного рецепта, несмотря на его наличие в аптеке.
Медицинское обслуживание	Низкий уровень обслуживания в городских поликлиниках (грубость, невнимательное отношение врачей, несвоевременное оказание медицинской помощи). Недоступность медицинской помощи в сельской местности. Ограничение возможности сельских жителей в диагностическом обследовании и консультациях с узкими специалистами (онкологом, невропатологом, гастроэнтрологом и т.п.)

Для понимания социального контекста, в котором происходят изменения в жизнеобеспечении отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, приведены выдержки из материалов фокус-групп. Анализ выдержек из интервью с участниками фокус-групп показывает, что в высказываниях респондентов преобладает высокая по степени эмоциональности негативная оценка к организационным процессам управления органами исполнительной власти при предоставлении мер социальной поддержки: «…Терпим, молчим, люди поставлены в такие условия, в таком унизительном положении, страшно смотреть вперед, нарушены наши конституционные права, кроме неприятностей ничего не имею, нас унижают, нас никто не хочет слышать, наплевательское отношение, везде безобразие, государству надо дорабатывать законы, чтобы люди не были в унизительном положении и т.д.» .

Анализ ответов респондентов позволяет прийти к выводу о том, что для данной категории населения государственные социальные гарантии в виде мер социальной поддержки в части социальных услуг жизненно важны. Высказывания респондентов охватывают существенные аспекты целого комплекса проблем, связанных с исключением отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет средств республиканского бюджета (региональные льготники) из полноценного участия в социальном обмене, депривацией (лишениями), маргинализацией, раскрывают механизмы исключения и дают представление о кумулятивном характере этих процессов.

Таким образом, на протяжении 2005 года в Республике Коми отмечается многообразие социальных процессов [8] , связанных с реформой социальных льгот. Социальные процессы изменялись от конфликта до приспособления через подчинение, компромисс и терпимость к новой социальной ситуации.

Сталкиваясь в своей повседневной жизни со структурными ограничениями, обусловленными государственной социальной политикой и различными проблемами в управлении механизмом по реализации мер социальной поддержки, отдельные категорий граждан, имеющие право на меры социальной поддержки вырабатывают практические действия (способы решения повседневных проблем), которые со временем становятся их стратегиями совладания с жизненными трудностями [7] .

Рис. 6. Схема формирования режима социального исключения

Таким образом, на протяжении 2005-2006 годов проблемное поле отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, отображаемой в медийном пространстве республики, обозначалось следующими основными проблемами:

Социальные изменения, наступившие с введением в действие закона Российской Федерации №122- ФЗ от 22.08.2004 года, по сути, являются социальной инновацией, которая изменила условия жизнеобеспечения многочисленных социальных групп общества. Как любое социальное изменение, затрагивающее интересы части общества, реформа социальных льгот на протяжении 2005 года внедрялась в жизнь людей путем преодоления сопротивления и недоверия.

На начальном этапе реформы (январь 2005 года) данная инновация отвергалась определенными социальными группами и общественными организациями, поскольку вступала в конфликт с существующими установками и ценностями общества. Уже в апреле 2005 года ситуация несколько изменилась – появились первые признаки того, что инновация хотя и неустойчиво, но все же начинает приниматься обществом вместе с ее конфликтными чертами, которые время от времени вызывают недовольство и протест. В декабре 2005 года общество согласилось с инновацией, но, как показали результаты фокусированного группового интервью, содержащийся в ней конфликт (исключение многочисленных социальных групп из полноценного участия в жизни общества, нарушение их гражданских прав), трансформировался в скрытую форму. Это проявляется в социальном напряжении, направленном уже не на конкретную проблему, а на властные структуры и политику государства в целом.

На протяжении 2005 -2006 годов проблемное поле отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки было динамичным и многомерным. В различные периоды его контуры изменялись в зависимости от актуальности той или иной социальной проблемы. Обозначенное проблемное поле можно рассматривать как комбинацию структурных ограничений, обусловленных изменениями государственной социальной политики и непосредственно сбоями в механизме управления по реализации реформы социальных льгот в Республике Коми.

На основе проведенного социологического исследования, задачей органов государственной власти и управления в условиях как экономических, так и социальных реформ является не только своевременное информационное обеспечение населения, но и постоянная системная работа, по отработке механизма управления в предоставлении государственных социальных гарантий отдельным категориям граждан, имеющих право на меры социальной поддержки.

На сегодняшний день одним из приоритетных должно быть направление по внедрению информационных технологий, которые бы усилили направление адресности предоставления социальных услуг и контроля за расходованием бюджетных средств на предоставление государственных социальных гарантий в виде мер социальной поддержки, социальной помощи, социального обслуживания отдельных категорий граждан, создание условий по обеспечению социальной защиты упреждающего характера.

В 2003-2005 годах в органах исполнительной власти (социальной защиты населения) проводилась организационная работа по разработке и принятию нормативных документов по введению информационных технологий. Так была организована работа по написанию программного продукта по назначению адресных жилищно-коммунальных субсидий, по назначению и выплате мер социальной поддержки в части ежемесячных денежных выплат, а также выплат, компенсаций, доплат на персонифицированные социальные счета отдельных категорий граждан по месту жительства. В банке данных содержится информация о наличии домохозяйств, а также о членных домохозяйствах, в составе домохозяйств отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, получающие выплаты, компенсации, пособия. Информация банка данных : о гражданине (фамилия, имя, отчество, адрес, категория и т.д.); о категории (вид документа, дающего право на меры социальной поддержки, размер пенсии, наличие инвалидности, вид и размер ежемесячных денежных выплат, периодичность выплат, размер социального пакета и виды предоставляемых услуг и т.д.); о семье (состав, семейное отношение к заявителю, возраст); о помощи, оказанной гражданину (сумма, вид помощи, периодичность выплат); о домохозяйстве (состав, наличие отдельных категорий граждан, наличие субсидии малообеспеченным, периодичность выплаты, размер выплаты и т.д.).

В базе данных пока отсутствует информация о предоставлении гражданам социальных услуг по видам социального обслуживания и социальной помощи. Кроме того, в имеющейся базе данных отсутствует сегмент для аккумулирования информации о взаимодействии служб (например, на запрос ( ответ) органов социальной защиты в ЗАГС, ПФРФ по РК, ФОСС и т.д.), а также сегмента в помощь специалисту по разъяснению законодательства при работе с населением.

К сожалению, возможные участники информационного обмена Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Коми, отделы ЗАГС, центры труда и занятости населения, паспортно-визовая служба, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Коми, налоговая служба (в режиме «запрос-ответ» о подтверждении доходов), коммунальные хозяйства, энергетические и газовые службы, министерства, ведомства, организации (информация о предоставлении лекарственных средств, санаторно-курортного лечения, оздоровления в летний период, средствах реабилитации и т.д.) отказались работать в едином информационном взаимодействии по объективным и субъективным причинам. В республике не установлены нормативно - правовыми документами единые требования для участников информационного обмена.

Информация, содержащаяся в базе данных органов социальной защиты населения, не дает возможность в полном объеме на региональном уровне анализировать социально-экономическое положение населения, рассчитывать потребность в социальных услугах, формировать отчетность о затратах на выплату пособий и компенсаций, составлять заявки на финансирование в разрезе источников финансирования, прогнозировать и определять меры социальной защиты.

Таким образом, система упреждающего характера предусматривает систему с множеством взаимодействующих элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, составляющих целостное образование. Другими словами, при принятии стратегического решения в Республике Коми должен применяется системный и эргатический подходы (человеко-машинные системы) [9] с комплексным изучением объекта как единого целого с позиций системного анализа, учета всех взаимосвязей, изучения отдельных структурных частей, выявления роли каждой из них в общем процессе функционирования системы, включающие в качестве элементов технические системы и, наоборот, выявление воздействия системы в целом на отдельные ее элементы.

1. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4. М., 1991.

2. Иванов В.Н. Основы социального управления. М.2001.,С. 13.

3. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом .М.1977.С.46.

4. Аналитический отчет «Оценка льготными категориями населения Республики Коми реформы социальных льгот в 2005г.» (по результатам фокусированного группового интервью) Управления по связям с общественностью и информации Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми. Февраль 2006 года.

5. Федеральный закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (понятие «льготы» заменены на понятие « меры социальной поддержки)».

6. Ярошенко С.С Бедность в постсоциалистической России /С.С. Ярошенко.-Сыктывкар,2005.-С.16.,С.85.

7. Сидорова В.А. Особенности реализации реформы социальных льгот и жизненных стратегий льготных категорий граждан в Республике Коми в 2005г./ В.А. Сидорова// Журнал политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере: материалы V Всероссийской научно-теоретической конференции ( 19 апреля 2006г., Сыктывкар): часть 3.- С.147.

8. Нилов В.М. События жизни и здоровье населения в условиях трансформирующегося общества / В.М. Нилов//Журнал социологии и социальной антропологии. 2005. Т. YIII . -№3.- С34.

9. Малинин А.С., Мухин В.И Исследование системы управления.М.2005, с.123.

10. Отчет Агентства Республики Коми по социальному развитию за 2005 год.

Управление механизмом предоставления государственных социальных гарантий отдельным категориям граждан в Северном регионе (на примере Республики Коми)