Ю.А. Тимофеев К вопросу об эффективности государственного финансового контроля в свете противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем

В России на сегодняшний день существует стратегия экономической безопасности, введенная в действие Указом Президента Российской Федерации от 29.04.1996 № 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)». Во исполнение этого Указа было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.1996 № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608». В указанных документах определены цель и объекты государственной стратегии экономической безопасности, дана характеристика угроз экономической безопасности России, сформулированы критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности, описаны механизмы и меры экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности.

Постановлением № 1569 была выдвинута задача разработки количественных и качественных параметров критериев экономической безопасности, мониторинга и прогнозирования факторов, способствующих возникновению угроз экономической безопасности, проведения исследований для определения тенденций и возможностей развития угроз и поиска оптимальных путей их преодоления. При этом система экономической безопасности должна выявлять ситуации, при которых фактические или прогнозируемые параметры экономического развития выходят за пределы пороговых значений, разрабатывать меры для их преодоления, проводить экспертизу принимаемых нормативно - правовых актов, государственных решений по финансово - хозяйственным вопросам с позиции экономической безопасности России.

На наш взгляд, важнейший элемент экономической безопасности страны - финансовая безопасность, которая является основным условием способности государства осуществлять самостоятельную финансово - экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами. Сущность финансовой безопасности государства (в данном случае - России), по мнению ряда ученых[1], в целом можно определить как состояние экономики, при котором обеспечивается формирование положительных финансовых потоков государства в объемах, необходимых для выполнения его задач и функций.

Финансовая безопасность обусловливается, в частности, способностью его органов (институтов власти), прежде всего:

- обеспечивать устойчивость финансово - экономического развития государства, платежно - расчетной системы и основных финансово - экономических параметров;

- нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально - политическую систему;

- предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу;

- предотвращать и пресекать финансовые нарушения.

Угрозы финансовой безопасности России (факторы, которые могут препятствовать реализации национальных финансово - экономических интересов) подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние угрозы порождаются в основном неэффективной системой государственного финансового контроля (ГФК), нестабильностью и низкой эффективностью многих финансовых институтов, отсутствием целостности правового обеспечения, в том числе государственного регулирования финансовых рынков, и др.

В настоящей статье хотелось бы раскрыть вопрос об эффективности ГФК в нашей стране на примере одного из сегментов финансовой безопасности России, а именно в свете противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

В России в 2001 году был принят Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (ФЗ от 07.08.2001 № 115-ФЗ), целью которого является защита прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Контроль за исполнением Федерального закона ведется со стороны подразделений Федеральной службы по финансовому мониторингу (ФСФМ) и правоохранительных органов. Особое внимание ФСФМ уделяет координирующей функции в рамках работы по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В этих целях в августе 2005 г. распоряжением Полномочного представителя Президента РФ по Центральному федеральному округу создана рабочая группа по вопросам взаимодействия правоохранительных органов и силовых ведомств. Проводятся мероприятия по реализации положений Приказа Генерального прокурора РФ от 27.07.2005 № 26 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В Республике Коми, в целях исполнения вышеуказанного приказа, распоряжением прокурора Республики от 10.01.2006 г. №1/15р создана постоянно действующая рабочая группа, в состав которой вошли сотрудники отдела по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства, отдела управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами.

В частности, Межрегиональными управлениями ФСФМ регулярно проводятся проверки организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, на предмет соблюдения ими законодательства РФ о противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

Подразделения ФСФМ проводят проверки не только по собственной инициативе, но и по рекомендации правоохранительных органов, причем число рекомендуемых проверок с каждым годом растет. Это обусловлено еще и тем, что правоохранительным органам (в частности, подразделениям по борьбе с преступлениями в сфере экономики) поставлена особая задача по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Стоит также отметить, что если раньше в большинстве своем предикатными преступлениями к легализации были совершение краж или грабежи, то в настоящее время на первый план вышли:

Практика показывает, что банальное обналичивание денежных средств квалифицируется не иначе как лжепредпринимательство и соответственно легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем (согласно пп. 1 ст. 6 Федерального закона № 115-ФЗ «снятие со счета или зачисление на счет юридического лица денежных средств в наличной форме в случаях, если это не обусловлено характером его хозяйственной деятельности»). Но если в данных операциях зафиксировано участие кредитной организации, то такие действия должны классифицироваться как незаконная банковская деятельность и все та же легализация доходов, полученных преступным путем (согласно пп. 3 ст. 6 Федерального закона № 115-ФЗ «зачисление денежных средств на счет (вклад) или списание денежных средств со счета (вклада) юридического лица, период деятельности которого не превышает трех месяцев со дня его регистрации, либо зачисление денежных средств на счет (вклад) или списание денежных средств со счета (вклада) юридического лица в случае, если операции по указанному счету (вкладу) не производились с момента его открытия»). Так, 14 марта 2006 года по фактам сомнительной деятельности сотрудников КБ «Индустриальный сберегательный банк» было возбуждено уголовное дело по ст. 172 УК РФ («Незаконная банковская деятельность»). В результате обысков в банке и его филиалах была изъята документация, с помощью которой установлено около 150 фирм, незаконно обналичивавших деньги через этот банк. По предварительным оценкам, всего через КБ «ИСБ» было незаконно обналичено около 15 млрд руб.[2]

Проведенный нами анализ показывает, что основные пути легализации преступных доходов и финансирования терроризма при невыполнении требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ заключаются в:

- снятии с банковских счетов и обналичивании денежных средств в больших объемах юридическими и физическими лицами. Наиболее криминализированные сектора экономики - это строительство и топливно-энергетический комплекс;

- преступлениях в сфере операций с ценными бумагами, драгоценными металлами, страхования, рынка недвижимости, топливно-энергетического комплекса.

Так, например, руководители крупной российской строительной компании получали подряды на реализацию строительных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств. В результате завышения расценок на строительно-монтажные работы и приписок объемов выполненных работ образовывался преступный доход от мошеннической деятельности, который они решили легализовать в одной европейской стране. В этих целях были открыты счета в банке одной из европейских стран с намерением инвестировать «отмытые» деньги в строительство частных домов. В связи с затруднением безналичного перевода из-за отсутствия фактической деятельности на территории иностранного государства и опасения попасть в поле зрения компетентных органов ими было принято решение о переводе около 5 млн долл. США в дорожные чеки и вывозе их за границу. Там они были обналичены и зачислены на банковские счета.

Одной из схем реализации преступных доходов является использование на основании агентского договора некоего юридического лица, на счетах которого аккумулируются все средства по сделкам. В конце цепочки такой схемы деньги переводятся на счет физического лица-нерезидента и снимаются им в наличной форме. Достаточно сложно обнаружить всех участников этой схемы, а также само ее существование, поэтому банкам, необходимо, наряду с другими сомнительными операциями, изложенными в письме Центрального Банка Российской Федерации от 13.07.2005 г. №99-Т «О методических рекомендациях при разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма», обращать внимание на следующее:

- зачисление в течение операционного дня на счет одного клиента похожих по назначению платежей и нулевой остаток счета на конец дня;

- проведение операций зачисления и снятия по счету физического лица крупной суммы в течение одного дня;

- проведение нескольких подобных операций и последующее закрытие счетов участниками схемы.

Проверки, проводимые подразделениями ФСФМ, заключаются в профилактике и выявлении нарушений. К виновным в нарушении требований Закона № 115-ФЗ применяются меры административного характера (штрафные санкции) с одновременным информированием контролирующих органов (Генеральная прокуратура, Центральный банк и т.п.). Известно, что по представлению ФСФМ Центральный банк приостанавливает проведение банковских операций. К примеру, за 2004 - 2005 гг. ряд банков не был включен в систему страхования вкладов ввиду имеющихся в ФСФМ сведений о причастности к схемам по легализации. Это повлекло за собой действия, направленные на дальнейший отзыв лицензии. Лицензий были лишены банк «Кредиттраст», банк «Павелецкий», Содбизнесбанк и не так давно отозваны лицензии у банка «Региональная перспектива» и КБ «ПАНЭМСТРОЙ-БАНК». Из самых «громких» преступлений последних лет стоит вспомнить убийство заместителя председателя ЦБ РФ Козлова А.А., поскольку основной версией убийства высокопоставленного сотрудника ЦБ, которую рассматривают сотрудники Генеральной прокуратуры РФ, является именно участие Козлова А.А. в процедуре лишения одного из коммерческих банков России лицензии в связи с наличием сведений о его причастности к схемам легализации.

Изучение практики деятельности ЦБ РФ показывает, что самым распространенным нарушением, выявляемым в ходе проверок кредитных и некредитных организаций, является неисполнение ими требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ о предоставлении сведений в уполномоченный орган. В частности, банк «Региональная перспектива» (РПБ) допускал грубые нарушения законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов, в том числе не направлял в ФСФМ сообщения по операциям, подлежащим обязательному контролю, не осуществлял в установленном порядке идентификацию своих клиентов. За период с 2004 по 2006 г. ЦБ РФ за нарушение требований закона лишил лицензий 35 банков (в 2004 г. - 2 банка, в 2005 г. - 14 банков, в 2006 г. - 19 банков).

В то же время наряду с положительными моментами, имеющимися при осуществлении ГФК в сфере кредитных отношений, стоит сказать и о недостатках, имеющихся в практике деятельности контролирующих и правоохранительных органов. Так, несмотря на всю деятельность надзорных органов в области банковского сектора экономики, число лиц, осужденных за совершение преступлений, предусмотренных ст.ст.174, 174.1 УК РФ остается достаточно низким (менее 250 человек за последние пять лет), что свидетельствует о недостаточной эффективности в применении данных норм уголовного кодекса и о наличии проблем, стоящих перед правоприменителем, прежде всего называются неудачная конструкция норм УК и отсутствие опыта в применении законодательных новелл.[3] Также следует отметить, что в Республике Коми на данный момент не зафиксировано ни одного преступления, предусмотренного ст.174 УК РФ, а именно легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем, то есть другими словами, легализация, совершенная лицами, не имеющими отношения к совершению предикатного преступления, к примеру работниками кредитных учреждений. В то же время из наиболее интересных случаев расследования уголовных дел правоохранительными органами Республики Коми в отношении лиц, занимавшихся легализацией доходов, полученных преступным путем, стоит отметить дело, рассмотренное Печорским городским судом РК с вынесением обвинительным приговора в отношении гр.У., который, являясь торговым представителем (заместителем исполнительного директора) ООО «Печортрансойл», управляя финансово-хозяйственной деятельностью данного общества и осуществляя административно-хозяйственные функции на данном предприятии, в период с ноября 2004 г. по март 2005 г. совершил два мошенничества с использованием своего служебного положения, а также совершил финансовые операции и другие сделки с денежными средствами и иным имуществом в размере 376232 рубля, приобретенными лицом в результате совершения им преступления и использования указанных средств и иного имущества для осуществления иной экономической деятельности. Приговором Печорского городского суда от 3.02.2006г. гражданин У. признан виновным, наряду с другими в совершении преступления, предусмотренного ст.174.1 УК РФ, а именно в связи с легализацией (отмыванием) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, и ему было назначено наказание в виде штрафа в размере 40000 рублей. Кроме того, приговором Ухтинского городского суда РК от 28.07.2005 г. был осужден один из организаторов «финансовой пирамиды» - гражданин К. Он был признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных ч.4 ст.159; ч.3 ст.30, ч.4 ст.159; а также ч.1 ст.174.1 УК РФ. В качестве окончательного, приговором суда гражданину К. было назначено наказание в виде 4 лет лишения свободы со штрафом в размере 80000 рублей.[4]

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный финансовый контроль в сфере противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем находится на сегодняшний день в неудовлетворительном состоянии, поскольку несмотря на весь положительный опыт, имеющийся в сфере борьбы с вышеуказанным деянием, данная деятельность (прежде всего правоохранительных органов), не доводится до логического конца. Связано это, прежде всего, со спецификой самой легализации, а именно с тем, что в законодательстве нашей страны и, прежде всего, в уголовном кодексе РФ, закреплен принцип субъективного вменения (ст.5 УК РФ), смысл которого, с учетом специфики преступления, а именно легализации, а также с учетом того, что составы преступлений, сформулированы в данных статьях, а именно в статьях 174 и 174.1 УК РФ, как формальные, что означает, что при доказывании вины субъекта данного преступления необходимо установить вину субъекта в форме прямого умысла, можно свести к следующей фразе: «лицо подлежит ответственности за легализацию доходов, полученных преступным путем, если будет доказано, что данное лицо осознавало общественную опасность своих действий, предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желало их наступления», а применительно к легализации доходов, приобретенных другими лицами преступным путем (к примеру, легализация преступных доходов работниками кредитных учреждений, ответственность за совершение которой предусмотрена ст.174 УК РФ), к вышеуказанной фразе необходимо добавить и следующее выражение «…легализация доходов, заведомо приобретенных другими лицами преступным путем», что, учитывая специфику преступления, а именно большое количество звеньев в его совершении, и неосведомленность всех лиц, участвующих в цепочке легализации о наличии других лиц и их действиях, является непреодолимым препятствием на пути правоохранительных органов, поэтому в большинстве случаев лицам, осуществляющим ГФК в данной области, только и остается констатировать наличие определенных нарушений ФЗ №115 кредитными организациями и решать вопрос о лишении последних лицензий на осуществление деятельности. Вместе с тем практика применения вышеуказанных статей уголовного кодекса РФ показывает и на то, что работа по выявлению искомых преступлений ведется подразделениями ФСФМ не достаточно активно, без соответствующей координации своей работы с иными органами, осуществляющими ГФК в данной области правоотношений, к примеру с органами прокуратуры. С другой стороны, специфика самого преступления подсказывает, что работа правоохранительных органов по данному направлению должна строиться не от легализации к предикатному преступлению, а наоборот, от предикатного преступления к легализации, а работа ФСФМ в данной деятельности должна носить скорее вспомогательный характер, например снабжение правоохранительных органов, ведущих расследование предикатного преступления всей необходимой информацией, касающейся операций с доходами, полученными лицом преступным путем. Остается только высказать надежду на то, что в самом ближайшем будущем мы на практике увидим такую координацию в действии.

[1] См., напр.: Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль и финансовая безопасность // Аудиторские ведомости. 2001. №9.

[2] Москаленко В.И. Контроль ФСФМ и правоохранительных органов за и исполнением федерального закона «о противодействии легализации (отмыванию), полученных преступным путем и финансированию терроризма» // Регламентация банковских операций в нормативных документах (с комментариями). 2006. № 5.

[3] См. напр.: Куровская Л. Что мешает расследованию преступлений, предусмотренных ст.ст.174 и 174.1 УК // Законность. 2004. №4.

[4] Информационное письмо прокуратуры Республики Коми от 31.05.2006 г. №15-06-06