Государственное регулирование
аграрного сектора
в условиях Севера
В.А. Иванов
В статье рассмотрены теоретические и методологические основы регулирования агропромышленного производства, разработана модель его госрегулирования, основанная на сочетании саморегулирования рынка и активного воздействия государственных органов с помощью различных методов и инструментов, выявлена специфика и необходимость господдержки сельского хозяйства. Обоснованы приоритетные направления совершенствования государственного регулирования АПК в районах Севера.
Специфика функционирования сельского хозяйства в условиях Севера и необходимость его государственного регулирования
В стратегии развития российского Севера особое внимание необходимо уделить устойчивому функционированию сельского хозяйства, удовлетворяющего повышенную потребность населения в витаминах, белках и жирах, источником которых является низко транспортабельные свежие продукты (овощи, цельное молоко, мясо, диетическое яйцо). В зоне Севера есть уникальная возможность сосредоточить на огромных своих земельных ресурсах производство экологически безопасной продукции, отработать технологии органического земледелия. Динамичный рост агропромыслового хозяйства и перерабатывающих отраслей АПК является важнейшим источником не только обеспечения качественными продуктами питания, решения продовольственной безопасности страны, но и увеличения занятости, поддержания традиционного образа жизни и решения вопроса социальной защиты коренного населения.
Производимые продукты питания здесь, за исключением продукции традиционных отраслей, оказалась неконкурентоспособными. Однако этот аргумент с государственной точки зрения не может быть признан вполне достаточным в политике развития местного агропромышленного производства. Нормальное функционирование агропромыслового хозяйства и регионального рынка продовольствия обеспечивается методами государственного регулирования, прежде всего усилением ценовой поддержки, что позволяет местным товаропроизводителям реализовать свою продукцию по ценам, значительно превосходящим завозную.
В качестве объекта анализа нами выбран аграрный сектор Республики Коми, во многом типичный и для других северных субъектов. За годы реформ производство продукции в Республике Коми упало до объемов второй половины 60-х годов прошлого столетия. Производство молока, мяса и яиц в расчете на одного жителя за 1990-2005 гг. сократилось два раза.
Ретроспективный анализ инвестиционных процессов свидетельствует, что темпы снижения инвестиций в АПК в 4 с лишним раза выше, чем в целом по народному хозяйству республики. Коэффициент годности основных фондов в сельском хозяйстве составляет 62%, коэффициент обновления – 2%, а коэффициент выбытия – более 6%.
Доля убыточных сельскохозяйственных предприятий в 2005 г. достигла 56%. Неблагополучное финансово-экономическое положение предприятий обусловлено главным образом резким ростом цен на потребляемые сельским хозяйством промышленные средства производства, тарифы и услуги. Рыночные цены на средства производства для сельского хозяйства республики за последние 15 лет росли в четыре раза быстрее, чем реализационные цены на сельхозпродукцию. Цены на нефтепродукты за анализируемый период выросли почти в 8 раз.
Сокращение сельскохозяйственного производства, конкуренция со стороны ввозимой продукции способствовали значительному спаду в перерабатывающей промышленности. Производство продукции пищевой промышленности в 2005 г. к уровню 1990г. составило всего лишь одну треть. Основные фонды в пищевой промышленности изношены на 50%.
Состояние социально-трудовой сферы села в 1,4 раза хуже, чем в городе[1]. Ухудшение материального положения, условий труда и среды обитания сельских жителей резко обострило демографическую ситуацию. На селе наблюдается высокий уровень безработицы, миграции, смертности, снижение рождаемости, сокращение трудового потенциала, средней продолжительности жизни. Негативные демографические процессы существенно влияют на обеспечение сельской экономики трудовыми ресурсами.
Сложившаяся ситуация в аграрной экономике связана не только с неблагоприятными условиями воспроизводственного процесса, но также с тем, что недостаточно учитывались специфические особенности аграрного предпринимательства в районах Севера, отмеченные в научных исследованиях Иванова В.А., Канева Г.В., Костяева А.И., Лукъянчикова А.К., Советова П.М.
Среди особенностей отметим следующие:
- сформировавшиеся под влияние природных условий, географического положения, естественно-исторических и социально-экономических факторов специализация сельского хозяйства на производстве малотранспортабельной и скоропортящейся продукции и продукции традиционных отраслей. Агроприродный и экономический потенциалы Республики Коми позволяют вести эффективное производство картофеля, овощей местного ассортимента, кормов, цельного молока и кисломолочных продуктов, яиц. Продукция традиционных отраслей (оленеводство, рыболовство, охотничий промысел, сбор дикорастущих грибов и ягод) конкурентоспособна не только на региональном, но и национальном и международном рынках;
- агропредприятия и крестьянские хозяйства в силу суровых климатических условий производят в последние годы более дорогую продукцию, не способную конкурировать с аналогичной продукцией, завозимой из-за рубеж или с более южных районов России;
- большая зависимость производства животноводческой продукции от поставок и конъюнктуры рынка концентрированных, а в приарктических и арктических районах и грубых кормов;
- необходимость единовременного привлечения больших сумм кредитов банка на завоз горюче-смазочных материалов, семян, удобрений, техники, кормов, строительных материалов в места с ограниченным периодом транспортной доступности (5-7 месяцев). В то же время недифференцированная денежно-кредитная политика Банка России приводит к установлению непомерно высоких процентов по краткосрочным кредитам и невозможности получения долгосрочных кредитов для реорганизации и развития производства;
- ведение сельскохозяйственного производства в условиях Севера не только связано с большими затратами, но и сопряжено с высокой долей риска, что не заинтересовывает частных предпринимателей инвестировать капитал в его развитие. Однако, производимые региональным АПК продукты питания вполне можно отнести к категории стратегических товаров, так как они непосредственно обеспечивают жизнедеятельность и определяют уровень продовольственной безопасности приживающего на Севере населения. Повышенная потребность здесь населения в витаминах, белках и жирах, источником которых являются свежие продукты питания местного производства, требуют активного участия государства в сохранении и развитии АПК;
- исторически в среде северного крестьянства сформировалась собственная культура хозяйствования с характерными традициями общности и артельности в укладе жизнедеятельности, неразвитостью отношений частной собственности на землю. Сложившийся под влиянием, главным образом, суровых природных условий и других естественно-исторических факторов коллективистский менталитет северного крестьянства и сегодня во многом объясняет его приверженность общественным формам хозяйствования.
Объективная необходимость
усиления государственного регулирования
сельского хозяйства объясняется
специфическими особенностями аграрного
производства и рыночных отношений в
агропродовольственном комплексе.
Ограниченность рыночного механизма в
аграрной сфере заключается в следующем:
1. Спрос на продовольственное сырье является малоэластичным. Спрос определяется не только такими экономическими факторами, как уровень доходов потребителя и ценами на продовольствие, но и физиологическими потребностями, которые имеют жесткие пределы. При росте розничных цен население снижает потребности на высококачественные продукты питания (например, лучшие виды мяса и рыбы), фрукты, ранние овощи, марочные вина и т.д., а также в товарах длительного пользования, социальных услугах. Однако, в общем спрос по подавляющему большинству продовольственных товаров мало зависит от уровня доходов потребителей и цен. Теория продовольственного рынка с двумя мало эластичными компонентами – спросом и предложением на продовольствие, и крайне эластичными ценами, стала общепризнанной.
2. Сельское хозяйство по своей природе, обусловленной его биологическим характером, является относительно консервативной отраслью и не может немедленно перестроить структуру и технологию производства. Существует значительный разрыв во времени (лаг), например, между существенным ростом спроса или цен и адекватной реакцией сельского хозяйства. Так, в скотоводстве для приспособления к новому, более высокому уровню цен или спросу требуется пять-семь лет, в полеводстве – два-три года. Таким образом, длительность производственного цикла в большинстве сельскохозяйственных отраслей означает, что, независимо от рыночной ситуации, объем предложений не может быть сокращен или увеличен за короткий период времени.
3. Необходимость госрегулирования сельского хозяйства вызвана тем, что не монопольному аграрному рынку противостоят олигопольные структуры первой сферы АПК (сельскохозяйственное машиностроение, производство удобрений и химических средств, промышленное кормопроизводство), устанавливающие так называемые административные или прейскурантные цены. В этой связи особо актуальной является проблема ценового паритета.
4. Сельское хозяйство является одновременно и отраслью производства, и сферой жизнедеятельности людей. Ликвидация сельскохозяйственного производства означает смену места жительства или даже образа жизни. Ограниченная конкурентоспособность сельских жителей на рынке труда заставляет крестьян и общественность активно отстаивать программы государственной поддержки сельского хозяйства.
В России вообще и в северных регионах, в частности, государственное вмешательство вызвано также следующими причинами: крайне низкий уровень производительности и оплаты труда в отрасли; диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию; усиление монополизации в АПК и криминализация торговых рынков; значительный размер затрат на землеустроительные и мелиоративные работы при сравнительно низкой их отдаче; незавершенность процесса интенсификации и индустриализации сельскохозяйственного производства. Интенсификация и переход к индустриальным методам производства связаны с высокой потребностью в постоянных вложениях при относительно низкой капиталоотдаче; слабое развитие сельской производственной и социальной инфраструктуры.
Таким образом, специфика аграрного производства и рыночных отношений в агропродовольственном комплексе, менее благоприятные на Севере по сравнению с более южными регионами страны условия предпринимательской деятельности и получения доходов обуславливают необходимость и обязательность выработки научно обоснованной системы государственного регулирования поддержки и развития аграрного сектора. Без господдержки сельхозпредприятия и крестьянские хозяйства вынуждены будут свернуть традиционные виды хозяйствования. Если прекратится производство сельхозпродукции, то для выплаты пособий безработным и занятости коренных этносов другими видами деятельности государству потребуется гораздо больше расходов, чем на поддержание и развитие агропромышленного производства.
Формы, методы и инструменты государственного регулирования АПК
Рыночный механизм не может рассматриваться как полностью идеальная форма. Поэтому государство использует обширный арсенал средств административного и правового, прямого и косвенного экономического регулирования. Методологические принципы и методический подход к концепции регулирования агропромышленного производства основаны на сочетании саморегулирования рынка и активного воздействия государственных органов. Исходя из этих принципов, предлагается модель регулирования агропромышленного производства (рис. 1).
Регулирование АПК имеет многоаспектный характер как с точки зрения методов его осуществления, так и объектов, на которые оно направлено. На рис. 2 показано, как государство с помощью нормативно – правовых и экономически методов и инструментов воздействует на воспроизводственный процесс в комплексе.
Для нашей страны интересен и полезен опыт использования рациональных элементов в организации системы государственного регулирования сельскохозяйственного производства в странах с развитой экономикой и, прежде всего, таких как поддержание уровня цен на многие виды сельхозпродуктов; выделение дотаций на одни гектар земельной площади, условную голову скота; льготное кредитование крестьян, основным принципом которого является частичная компенсация действующей процентной ставки из бюджетных средств; установление щадящего налогообложения сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств; финансирование государственных научных исследований и информационно-консультативного обслуживания; прямая продовольственная помощь нуждающимся, осуществляемая мерами нерыночного характера; бюджетное субсидирование инфраструктуры в сельской местности; разработка и принятие нормативно-правовых актов, как наиболее важного и действенного направления воздействия государства на аграрный сектор.
Основную
роль во всей системе государственного
регулирования сельского хозяйства в
зарубежных странах играет поддержание цен,
обеспечивающее стабильность доходов
производителей и обеспечение ценового
равновесия в отношения сельского хозяйства
со смежными с ним отраслями (60%). На втором
месте – это прямые выплаты фермерам (23%), на
третьем – остальные виды поддержки (17%)[2].
Система
государственного регулирования цен во всех
странах примерно одинакова: устранение
верхних и нижних пределов колебания цен и
индикативной или условной цены, которую
государство стремится поддерживать.
Инструментом регулирования здесь служат
скупка или продажа не скоропортящейся
продукции в целях товарной интервенции и
поддержание желаемого уровня цен.
Прямые
выплаты включают широкий спектр различных
типов платежей, оказывающих различное
воздействие на сельское хозяйство:
компенсационные платежи; субсидии в
расчете на единицу площади и поголовье
скота; страховые и возмещающие платежи;
платежи в виде финансирования закупок
ресурсов для производства, экспорта и т.д. В
целом из общей суммы прямых платежей в
странах с развитой рыночной экономикой 2/3
составляют выплаты в расчете на земельную
площадь и поголовье животных. Размер и
структура выплат различаются по странам с
учетом природных и экономических условий,
принципов аграрной политики.
В структуре расходов на поддержку сельского хозяйства наибольшая доля прямых платежей отмечается в странах с неблагоприятными условиями производства (в Норвегии, Исландии, Финляндии, Швейцарии). Цель этих выплат: компенсировать своеобразную отрицательную земельную ренту, повышающую издержки производства, например, в гористых и северных районах. Количество и общая площадь ферм, которые классифицировались как менее благоприятные, постоянно росли, и теперь площадь таких ферм составляет почти половину всех сельскохозяйственных угодий в странах ЕС. В Финляндии все хозяйства вообще получают погектарные субсидии, а севернее 62° широты введены повышенные цены и особые надбавки. Такие же льготные надбавки существуют на севере Швеции[3]. Аналогичная система и в Норвегии. В Австрии, Швейцарии и в горных районах Франции давно применяется погектарная система дотаций или в расчете на голову скота.
В системе государственного регулирования большое внимание отводится поддержке финансовых ресурсов фермерских хозяйств. Оно осуществляется путем создания сельскохозяйственных кооперативных банков, развития сельской кредитной кооперации, ориентированной не на прибыль, а на обслуживание, расширения системы ипотечного кредита, установления щадящего налогового режима для сельского хозяйства. В странах с развитой рыночной экономикой весьма высока степень воздействия государства на формирование производственной инфраструктуры (осуществление крупных мелиоративных проектов, создание дорожной транспортной сети, осуществление мер по рекультивации земель, строительство линий электропередач). Осуществление подобных проектов не было под силу даже крупным объединениям фермеров. Только государство в состоянии вкладывать огромные средства в обеспечении поддержания плодородия почв, строительство системы дорог, линий электропередач.
Основные направления совершенствования государственного регулирования агропромышленного производства
Стабилизация и развитие продовольственного комплекса в зоне Севера без участия государства не возможна. Одна из форм такого участия – усиление роли государственного сектора в формировании многоукладной аграрной экономики. В основу аграрной реформы 1990-х годов было положена никем и нигде не исследованная революционная идею о приватизации госпредприятий (совхозов) и резкого снижения доли госсектора. На Севере до начала нынешних реформ имело место наибольшее огосударствление аграрных отношений. С начала 70-х годов ХХ в. здесь преобладали государственные аграрные предприятия. В рыночных отношениях этот уклад в районах Севера должен получить широкое распространение в производстве цельномолочной продукции, яиц, мясных цыплят, овощей защищенного грунта, оленины. В законе «О государственном сельскохозяйственном предприятии» необходимо предусмотреть запрет приватизации таких организаций без согласия трудовых коллективов. Функционируя в наиболее фондоемких отраслях, госпредприятия обеспечивают занятость значительной части сельских жителей, предоставляя им социальные гарантии, расширяют налогооблагаемую базу. При сохранении нет необходимости передавать социальную сферу местным органам управления.
Учитывая объективную необходимость усиления роли государства в АПК Севера, необходимо разработать и осуществить целостную стратегию развития госпредприятий. Она должна включать бизнес планирование, эффективную кадровую, инновационно-инвестиционную, маркетинговую политику, контроль над деятельностью руководителей предприятий.
Важным и действенным направлением государственного регулирования является сельскохозяйственное законодательство. Принятие сельскохозяйственных законов привлекает к отрасли более пристальное внимание федеральных и региональных органов власти, научных и коммерческих организаций, широкой общественности. В целях восстановления и развития сельскохозяйственного производства на федеральном уровне и на уровне Республики Коми предлагается разработать и принять ряд законов (рис. 3).
Рис. 3. Законы, регулирующие восстановление
и развитие аграрного сектора
В законах следует точно обозначить стратегические направления государственной аграрной политики, признать сельское хозяйство наиболее важным сектором экономики, определить направления, методы и механизмы государственной поддержки агропромышленного производства и стимулирования инновационных процессов в АПК. При разработке и принятии законов должна быть значительно превышена роль Министерства сельского хозяйства России и его органов в субъектах Федерации. Для разработки сельскохозяйственных законов необходимо шире привлекать экспертов из числа научных работников, специалистов и руководителей АПК.
Анализ государственной поддержки аграрного сектора за годы реформ свидетельствует о снижении реальной помощи. Доля расходов всех уровней бюджетов, выделяемых на финансирование сельского хозяйства, последовательно падает: в 1996 г. из консолидированного бюджета Российской Федерации направлено 4,6%, в 1996 г. – 3,9%, в 1997 г. – 3,72%, в 1998 г. – 2,9%, в 1999-2000 гг. – 2,8%, в 2002-2004 гг. – 1,7%. Из республиканского бюджета и местных бюджетов Республики Коми доля расходов на сельское хозяйство сократилась с 4,1% в 1995 г. до 1,8% в 2004 г. Республика Коми, располагая богатыми природными ресурсами, направляла в 2005 г. на финансирование сельского хозяйства 1,6% расходов консолидированного бюджета, что в 2-3 раза ниже, чем в ряде субъектов России, расположенных в более благоприятных природных условиях. Объем бюджетных субсидий по отношению к товарной продукции в республике на треть меньше этого показателя в целом по северным территориям России. В то же время относительно небольшая господдержка позволяет замедлить деградацию коллективного крупного сельхозпроизводства и процесс ликвидации регионального агропродовольственного комплекса.
Основой расширенного воспроизводства является получение организациями прибыли и направления ее на расширение производства. Для обеспечения условий расширенного воспроизводства в отрасли нами определен объем господдержки сельского хозяйства Республики Коми на 2004 г., исходя из проектируемой рентабельности 10, 15 и 30%, сложившегося уровня оплаты труда и доведения среднемесячной заработной платы в отрасли до среднего уровня по народному хозяйству республики (табл.1).
Таблица1.
Расчет объемов господдержки сельскому хозяйству Республики Коми, млн. руб.
* Размер дополнительного фонда заработной платы определялся путем умножения работников, занятых в сельхозорганизациях (в 2004 г. – 10,0 тыс. чел.), на разницу годовой заработной платы между работниками в среднем по отраслям экономики республики и работниками сельского хозяйства (10,4 тыс. чел. х 5363 руб.(9482 – 4119) х 12 мес. = 669 млн. руб.).
Оценка эффективности субсидий, выделяемых сельскому хозяйству, с использованием корелляционного анализа свидетельствует, что если довести уровень господдержки до 1,3 млрд. руб., то стоимость валовой продукции увеличится на 55% и составит 3,4 млрд. руб. Такой рост производства приведет к увеличению занятых в отрасли республики на 8,5 тыс. чел.
Основные концептуальные направления совершенствования государственного регулирования АПК сводятся к следующему:
• установить четкий порядок формирования федеральных и региональных фондов сельхозпредприятий на 3-5 лет с ежегодным уточнением не позднее, чем за 6 месяцев до начала предстоящего года. Республике Коми функции государственного заказчика и агента по закупке продукции местных товаропроизводителей по договорным ценам, но не ниже гарантированных цен, целесообразно поручить государственному унитарному предприятию. В последнее время закупки сельхозпродукции для государственных нужд в республике осуществляются на конкурсной основе. Продукция, закупаемая на аукционах вытесняет местную в силу ее неконкурентоспособности. Такое «новшество» неприемлемо для сельского хозяйства, его продукция не должна входить в перечень товаров, закупаемых на аукционах;
• в целях стимулирования производства сельскохозяйственной продукции и увеличения занятости на селе с развитием местного самоуправления в перспективе целесообразно перейти от государственного заказа на уровне региона к муниципальному заказу на продукцию местных товаропроизводителей;
• участие государства в залоговых операциях с сельскохозяйственной продукцией (картофель, овощи). Предметом залога может быть как уже произведенная продукция, так и продукция будущего урожая. Участие государства в залоге продукции заключается в выделении бюджетных средств, льготном кредитовании;
• переход на новую систему ценообразования на продукцию сельского хозяйства, включающую целевые, гарантированные (защитные), залоговые, ориентированные (рекомендательные), пороговые, (для определения таможенных тарифов) цены;
• нейтрализовать монополию заготовительных, посреднических и перерабатывающих структур, переводя на кооперативную основу цикл производства, переработки и реализации продукции сельского хозяйства;
• передать торговые рынки в управление потребительской кооперации;
• создать систему кредитной кооперации на селе, действующую на правах обществ взаимного кредитования и мобилизующую свободные денежные средства сельских предпринимателей и граждан;
• расширить применение лизинга льготно кредита, усилить вклад государства в финансирование инновационной деятельности в АПК, производственной и социальной инфраструктуры села, компенсировать потери сельхозтоваропроизводителей из-за роста цен на бензин, дизельное топливо, электроэнергию, газ, минеральные удобрения, технику. В качестве дополнительных финансовых источников использовать: налог на добавленную стоимость, заложенный в цене продовольствия; одну треть средств акцизных сборов на ликероводочные и табачные изделия; всю сумму таможенных пошлин на ввозимые продовольственные товары; часть средств Стабилизационного фонда, золотовалютных резервов;
• снизить и дифференцировать ставку налога на добавленную стоимость средств производства, поставляемых сельхозтоваропроизводителям; отменить на пять лет единый сельскохозяйственный налог. Освободить крестьянские (фермерские) хозяйства от уплаты налогов, заменив их введением патентов на ведение хозяйственной деятельности. С укреплением и развитием крестьянских хозяйств патент может покупаться по льготной цене;
• создать систему индикативного планирования и прогнозирования развития АПК.
Литература
1. Гетман, А. Аграрная политика Швеции: роль государства в регулировании рыночных отношений / А. Гетман // АПК: экономика, управление. – 1998. - №8. – С. 41-47.
2. Иванов, В.А. Интенсификация сельскохозяйственного производства: проблемы развития и эффективности / В.А. Иванов – М.: Наука, 1990. – 200 с.
3. Канев, Г.В. Экономические проблемы сельского хозяйства Европейского Севера. / Г.В. Канев – М.: Наука, 1985. – 142 с.
4. Костяев, А.И. Особенности и пути формирования продовольственной базы Европейского Крайнего Севера / А.И. Костяев, А.К. Лукъянчиков, С.И. Леденева, А.Л. Смоляков // Совершенствование продовольственной структуры, планирование и управление продовольственным комплексом Нечерноземной зоны РСФСР. – Л., 1983. – С. 17-23.
5. Костяев, А.И. Агропромысловое хозяйство Севера. Проблемы комплексного развития / А.И. Костяев; Отв. ред. А.И. Чистобаев. – Л.: Наука, 1986. – 148 с.
6. Кузьмин, И.Н. Государственное субсидирование сельского хозяйства в странах с развитой экономикой / И.Н. Кузьмин: Автореф. дис… канд. экон. наук. – М., 2002 – 22 с.
7. Поздеев, П.И. Экономические проблемы развития АПК Республики Коми / П.И. Поздеев, В.А. Иванов – Сыктывкар: СЛИ, 2000. – 317 с.
8. Советов, П.М. Аграрная реформа на Европейском Севере России: проблемы переходной экономики / П.М. Советов – Апатиты: Изд-во Кольского НЦ РАН, 1998. – 195 с.
9. Советов, П.М. Проблемы адаптивной агроэкономики европейского севера России / П.М. Советов – Апатиты: Изд-во Кольского НЦ РАН, 2000. – 192 с.
10. Советов, П.М. Аграрная реформа на Европейском Севере России: проблемы переходной экономики / П.М. Советов – Апатиты: Изд-во Кольского НЦ РАН, 1998. – 195 с.
11. Советов, П.М. Проблемы адаптивной агроэкономики европейского севера России / П.М. Советов – Апатиты: Изд-во Кольского НЦ РАН, 2000. – 192 с.
12. Формирование системы государственного регулирования АПК северного региона , В.А. Иванов, В.В. Терентьев, А.А. Мустафаев, Т.Ю. Микушева и др. – Сыктывкар: Коми НЦ УрО РАН, 2006. – 272 с.
[1] Социально-экономические проблемы северной деревни / В.А. Иванов и др. – Сыктывкар, 2002. – С. 49.
[2] Кузьмин И.Н. Государственное регулирование сельского хозяйства в странах с развитой экономикой / Автореф. дис… канд. экон. наук. – М., 2002, с. 16.
[3] Гетман А. Аграрная политика Швеции: роль государства в регулировании рыночных отношений // АПК: экономика, управление. – 1998. – №8.